Идеи были конкретны и понятны
Взяться за перо мне пришлось в связи с ожидающим своего рассмотрения в Государственной Думе ФС РФ законопроектом № 306504-6 «О судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» и внесением изменений и дополнений в действующий Федеральный закон от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации».
Не понаслышке знаю, насколько юридическому сообществу России необходим принципиально новый закон, регулирующий судебно-экспертную деятельность, поскольку сам непосредственно участвовал в работе над законопроектом № 306504-6, в его информационном сопровождении в судейском сообществе Рязанской области, являюсь автором комментариев к нему1.
Федеральный закон «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» эффективно работает на протяжении уже более 15 лет, претерпевая незначительные изменения и дополнения, продиктованные юридическими реалиями в России и на международном пространстве.
Однако за это время существенно изменилось действующее процессуальное законодательство, касающееся судебно-экспертной деятельности, в сотни раз выросло число проводимых судебных экспертиз, появились десятки новых видов (родов) экспертиз, зародился и окреп институт негосударственной судебной экспертизы.
Идеи, заложенные учеными и судебными экспертами-практиками в начале работы над законопроектом № 306504-6 более 5 лет назад, были конкретны и понятны: повысить статус государственного судебного эксперта, модернизовать судебно-экспертную деятельность в Российской Федерации путем валидации (апробации) судебно-экспертных методик, аккредитации судебно-экспертных учреждений и налаживания контроля над деятельностью негосударственных судебных экспертов. Эти же идеи поддерживал на своих заседаниях в марте – июне 2012 г. Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества. После общественного обсуждения Правительством РФ 29 июня 2013 г. в Государственную Думу ФС РФ внесен вышеуказанный законопроект № 306504-6, и уже 20 ноября 2013 г. он был принят в первом чтении. Казалось бы, еще чуть-чуть – и в кратчайшие сроки в России будет действовать современный закон, по нормам которого на одинаковых условиях станут работать государственные и негосударственные судебные эксперты на новом, более профессиональном уровне, а судьи и следователи, истцы и ответчики наконец-то получат по-настоящему качественную судебную экспертизу.
Такое быстрое прохождение законопроекта в Государственной Думе ФС РФ действительно было возможно, поскольку ему сопутствовали следующие моменты: начало совпало со 100-летним юбилеем 1-го научно-судебного экспертного кабинета, который является основой зарождения судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции РФ (в течение 2012 г. на мероприятиях, посвященных этой дате, отмечался высокий профессионализм судебных экспертов); к этому времени было принято Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 2010 г. № 28 «О судебной экспертизе по уголовным делам», готовилось к принятию Постановление Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 4 апреля 2014 г. № 23 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами законодательства об экспертизе»; да и над самим законопроектом потрудились профессионалы. Как было указано в заключении по рассматриваемому законопроекту (первое чтение), «по проекту названного федерального закона замечаний концептуального характера не имеется».
Начались межведомственные разногласия
И вдруг наступил ступор. Вместо того чтобы комплексно, как судебные эксперты выражаются, на строго научной основе, создать принципиально новый закон, регулирующий судебно-экспертную деятельность в Российской Федерации, где бы были учтены интересы всех служб и ведомств, на межведомственных координационных комитетах и комиссиях отдельные положения законопроекта стали блокироваться. В то же время в Государственную Думу ФС РФ параллельно вносят поправки в действующий Федеральный закон от 31 мая 2001 г., отвлекая тем самым законодателей от системной работы над новым законопроектом.
Одним из факторов, который ведет к торможению принятия данного закона, является то, что вся судебно-экспертная деятельность в Российской Федерации планируется по новым нормам, а в отношении медицинской судебно-экспертной деятельности остаются старые нормы (ст. 36 законопроекта).
Так, накануне внесения Правительством РФ в Государственную Думу ФС РФ нового законопроекта на рассмотрение поступает законопроект № 272910-6 «О внесении изменений в статью 10 Федерального закона “О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерацииˮ» (в части дополнительного регулирования порядка организации и производства судебно-медицинских экспертиз). Результат: 19 мая 2014 г. было принято решение снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы ФС РФ в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы.
24 декабря 2016 г. в Государственную Думу ФС РФ вносится другой законопроект – № 63690-7 «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерацииˮ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (касающийся вопроса о независимости и объективности проведения судебно-психиатрических экспертиз как в рамках гражданского, так и уголовного судопроизводства).
Правительство РФ дало на него следующее заключение: «…закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий введение новых расходных обязательств, должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств. Такие нормы в данном законопроекте отсутствуют. Правительство Российской Федерации законопроект не поддерживает». Финансово-экономическое обоснование законопроекта № 63690-7 состоит из одного абзаца, смысл которого сводится к тому, что не потребуется дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета. Несмотря на эти обстоятельства, 27 декабря 2016 г. законопроект направляется в Комитет Государственной Думы ФС РФ по государственному строительству и законодательству.
Против негосударственных судебных экспертиз?
Смысл данного законопроекта сводится к необходимости запретить производство судебных психиатрических экспертиз негосударственными судебными экспертами. На наш взгляд, в случае его принятия действующий Федеральный закон «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» будет противоречить нормам ст. 15 УПК РФ «Состязательность сторон», поскольку сторона обвинения, практически всегда обращаясь к государственным судебным экспертам-психиатрам, станет, сама не подозревая об этом, заложником возможного необъективного расследования. Не исключены случаи, когда государственные судебные эксперты (как и негосударственные, все зависит исключительно от профессионально-личностных характеристик человека) подвержены профессиональной деформации и не всегда имеют надлежащее, отвечающее требованиям действующего законодательства образование: в соответствии со ст. 13 Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» «должность эксперта в государственных судебно-экспертных учреждениях может занимать гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование и получивший дополнительное профессиональное образование по конкретной экспертной специальности…». Это требование нередко игнорируется, а попытка отгородиться от негосударственных экспертов, которых почему-то в пояснительной записке называют «частными», как раз и может указывать на низкий уровень знаний первых и невозможность конкурировать с последними. Кстати, смешивание понятий о психиатрических исследованиях для выдачи прав на вождение и получения разрешения на оружие с процессуальной процедурой судебной психиатрической экспертизы, а также применение определений типа «частный эксперт» вместо «негосударственный эксперт», «экспертное учреждение» вместо «судебно-экспертное учреждение», «судебно-психиатрическая экспертная медицинская организация» свидетельствуют о необходимости детальной проработки пояснительной записки, мотивирующей принятие законопроекта № 63690-7.
Следует отметить, что институт негосударственной судебной экспертизы в России за последние 15 лет получил существенное развитие. Особенно этот процесс активизировался как раз в период разработки законопроекта № 306504-6 «О судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации». Негосударственные судебные эксперты объединяются в ассоциации, повышают свой профессиональный уровень на конференциях и семинарах, в том числе международных, обучаются в вузах.
Правительство РФ в заключении к законопроекту № 63690-7 фактически признало, что сейчас не в состоянии справиться без работы негосударственных судебных экспертов, поскольку это требует дополнительного выделения ассигнований из федерального бюджета.
Так, на содержание ФБУ «Рязанская лаборатория судебной экспертизы Министерства юстиции РФ» из бюджета ежегодно выделяется 14–15 млн руб. при государственном задании по уголовным делам в 2016 г. – 848, т.е. стоимость одной экспертизы государству обходится как минимум в 16,5 тыс. руб.
В то же время только в Рязанском регионе судебные экспертизы проводят более 50 негосударственных судебно-экспертных организаций, что составляет примерно 10 к 1 по отношению к государственным. Например, ООО «Рязанский научно-исследовательский центр судебной экспертизы» выполнил за 10 месяцев 2016 г. 90 товароведческих судебных экспертиз по уголовным делам. Причем стоимость одной экспертизы составила всего 3 тыс. руб., в 5,5 раза меньше, чем в ФБУ «Рязанская лаборатория судебной экспертизы Министерства юстиции РФ». Проведенный нами в 2016 г. мониторинг по 10 заказчикам, отделам внутренних дел Рязанской области, свидетельствует о том, что в год для нужд следствия УМВД Рязанского региона необходимо провести около 1500 товароведческих экспертиз. Таким образом, только для выполнения необходимого количества товароведческих экспертиз по уголовным делам в Рязанском регионе в государственном учреждении требуется порядка 24 млн руб. (в негосударственном – всего 4,5 млн руб.). При этом сроки производства экспертиз в негосударственном экспертном учреждении составляют от 1 дня до 14 дней, в исключительных случаях – до 1 месяца; в государственном – превышают все разумные сроки следствия – полгода.
Напомним, что только в судебно-экспертных учреждениях Минюста России проводится около 50 видов экспертиз. Вот и получается сумма немалая.
Всего за 10 месяцев работы в 2016 г. нами проведено 90 товароведческих судебных экспертиз по уголовным делам (6% от общего необходимого годового объема), а качество и оперативность производства судебных экспертиз, исследований и консультаций сотрудников ООО «Рязанский научно-исследовательский центр судебной экспертизы» дважды отмечались различными следственными органами Рязанского региона.
Утерян уникальный шанс
Считаю, что новый Закон «О судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», имевший уникальный шанс стать мощным двигателем в развитии судебной экспертизы 5 лет назад, но фактически погрязший в недрах бюрократии, в сегодняшних финансовых условиях России окажется нежизнеспособным.
Россия по некоторым направлениям судебно-экспертной деятельности является признанным мировым лидером, а по многим – равноправным партнером. Может быть, не стоит коверкать работающий закон, а лучше создать принципиально новый, регулирующий судебно-экспертную деятельность в Российской Федерации и удовлетворяющий самым высоким международным стандартам, предусмотрев в нем в том числе возможность субсидирования негосударственных судебно-экспертных учреждений, которые уже имеют профессиональный состав судебных экспертов и, по сути, выполняют государственную задачу по обеспечению правосудия объективными высоконаучными судебными экспертизами, необходимость предоставления им экспертного оборудования в лизинг и применения других поощрительных мер. Это помогло бы эффективно использовать бюджетные средства и создать конкурентную среду в государственных и негосударственных судебно-экспертных учреждениях.
Взяться за перо мне пришлось в связи с ожидающим своего рассмотрения в Государственной Думе ФС РФ законопроектом № 306504-6 «О судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» и внесением изменений и дополнений в действующий Федеральный закон от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации».
Не понаслышке знаю, насколько юридическому сообществу России необходим принципиально новый закон, регулирующий судебно-экспертную деятельность, поскольку сам непосредственно участвовал в работе над законопроектом № 306504-6, в его информационном сопровождении в судейском сообществе Рязанской области, являюсь автором комментариев к нему1.
Федеральный закон «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» эффективно работает на протяжении уже более 15 лет, претерпевая незначительные изменения и дополнения, продиктованные юридическими реалиями в России и на международном пространстве.
Однако за это время существенно изменилось действующее процессуальное законодательство, касающееся судебно-экспертной деятельности, в сотни раз выросло число проводимых судебных экспертиз, появились десятки новых видов (родов) экспертиз, зародился и окреп институт негосударственной судебной экспертизы.
Идеи, заложенные учеными и судебными экспертами-практиками в начале работы над законопроектом № 306504-6 более 5 лет назад, были конкретны и понятны: повысить статус государственного судебного эксперта, модернизовать судебно-экспертную деятельность в Российской Федерации путем валидации (апробации) судебно-экспертных методик, аккредитации судебно-экспертных учреждений и налаживания контроля над деятельностью негосударственных судебных экспертов. Эти же идеи поддерживал на своих заседаниях в марте – июне 2012 г. Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества. После общественного обсуждения Правительством РФ 29 июня 2013 г. в Государственную Думу ФС РФ внесен вышеуказанный законопроект № 306504-6, и уже 20 ноября 2013 г. он был принят в первом чтении. Казалось бы, еще чуть-чуть – и в кратчайшие сроки в России будет действовать современный закон, по нормам которого на одинаковых условиях станут работать государственные и негосударственные судебные эксперты на новом, более профессиональном уровне, а судьи и следователи, истцы и ответчики наконец-то получат по-настоящему качественную судебную экспертизу.
Такое быстрое прохождение законопроекта в Государственной Думе ФС РФ действительно было возможно, поскольку ему сопутствовали следующие моменты: начало совпало со 100-летним юбилеем 1-го научно-судебного экспертного кабинета, который является основой зарождения судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции РФ (в течение 2012 г. на мероприятиях, посвященных этой дате, отмечался высокий профессионализм судебных экспертов); к этому времени было принято Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 2010 г. № 28 «О судебной экспертизе по уголовным делам», готовилось к принятию Постановление Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 4 апреля 2014 г. № 23 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами законодательства об экспертизе»; да и над самим законопроектом потрудились профессионалы. Как было указано в заключении по рассматриваемому законопроекту (первое чтение), «по проекту названного федерального закона замечаний концептуального характера не имеется».
Начались межведомственные разногласия
И вдруг наступил ступор. Вместо того чтобы комплексно, как судебные эксперты выражаются, на строго научной основе, создать принципиально новый закон, регулирующий судебно-экспертную деятельность в Российской Федерации, где бы были учтены интересы всех служб и ведомств, на межведомственных координационных комитетах и комиссиях отдельные положения законопроекта стали блокироваться. В то же время в Государственную Думу ФС РФ параллельно вносят поправки в действующий Федеральный закон от 31 мая 2001 г., отвлекая тем самым законодателей от системной работы над новым законопроектом.
Одним из факторов, который ведет к торможению принятия данного закона, является то, что вся судебно-экспертная деятельность в Российской Федерации планируется по новым нормам, а в отношении медицинской судебно-экспертной деятельности остаются старые нормы (ст. 36 законопроекта).
Так, накануне внесения Правительством РФ в Государственную Думу ФС РФ нового законопроекта на рассмотрение поступает законопроект № 272910-6 «О внесении изменений в статью 10 Федерального закона “О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерацииˮ» (в части дополнительного регулирования порядка организации и производства судебно-медицинских экспертиз). Результат: 19 мая 2014 г. было принято решение снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы ФС РФ в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы.
24 декабря 2016 г. в Государственную Думу ФС РФ вносится другой законопроект – № 63690-7 «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерацииˮ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (касающийся вопроса о независимости и объективности проведения судебно-психиатрических экспертиз как в рамках гражданского, так и уголовного судопроизводства).
Правительство РФ дало на него следующее заключение: «…закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий введение новых расходных обязательств, должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств. Такие нормы в данном законопроекте отсутствуют. Правительство Российской Федерации законопроект не поддерживает». Финансово-экономическое обоснование законопроекта № 63690-7 состоит из одного абзаца, смысл которого сводится к тому, что не потребуется дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета. Несмотря на эти обстоятельства, 27 декабря 2016 г. законопроект направляется в Комитет Государственной Думы ФС РФ по государственному строительству и законодательству.
Против негосударственных судебных экспертиз?
Смысл данного законопроекта сводится к необходимости запретить производство судебных психиатрических экспертиз негосударственными судебными экспертами. На наш взгляд, в случае его принятия действующий Федеральный закон «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» будет противоречить нормам ст. 15 УПК РФ «Состязательность сторон», поскольку сторона обвинения, практически всегда обращаясь к государственным судебным экспертам-психиатрам, станет, сама не подозревая об этом, заложником возможного необъективного расследования. Не исключены случаи, когда государственные судебные эксперты (как и негосударственные, все зависит исключительно от профессионально-личностных характеристик человека) подвержены профессиональной деформации и не всегда имеют надлежащее, отвечающее требованиям действующего законодательства образование: в соответствии со ст. 13 Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» «должность эксперта в государственных судебно-экспертных учреждениях может занимать гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование и получивший дополнительное профессиональное образование по конкретной экспертной специальности…». Это требование нередко игнорируется, а попытка отгородиться от негосударственных экспертов, которых почему-то в пояснительной записке называют «частными», как раз и может указывать на низкий уровень знаний первых и невозможность конкурировать с последними. Кстати, смешивание понятий о психиатрических исследованиях для выдачи прав на вождение и получения разрешения на оружие с процессуальной процедурой судебной психиатрической экспертизы, а также применение определений типа «частный эксперт» вместо «негосударственный эксперт», «экспертное учреждение» вместо «судебно-экспертное учреждение», «судебно-психиатрическая экспертная медицинская организация» свидетельствуют о необходимости детальной проработки пояснительной записки, мотивирующей принятие законопроекта № 63690-7.
Следует отметить, что институт негосударственной судебной экспертизы в России за последние 15 лет получил существенное развитие. Особенно этот процесс активизировался как раз в период разработки законопроекта № 306504-6 «О судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации». Негосударственные судебные эксперты объединяются в ассоциации, повышают свой профессиональный уровень на конференциях и семинарах, в том числе международных, обучаются в вузах.
Правительство РФ в заключении к законопроекту № 63690-7 фактически признало, что сейчас не в состоянии справиться без работы негосударственных судебных экспертов, поскольку это требует дополнительного выделения ассигнований из федерального бюджета.
Так, на содержание ФБУ «Рязанская лаборатория судебной экспертизы Министерства юстиции РФ» из бюджета ежегодно выделяется 14–15 млн руб. при государственном задании по уголовным делам в 2016 г. – 848, т.е. стоимость одной экспертизы государству обходится как минимум в 16,5 тыс. руб.
В то же время только в Рязанском регионе судебные экспертизы проводят более 50 негосударственных судебно-экспертных организаций, что составляет примерно 10 к 1 по отношению к государственным. Например, ООО «Рязанский научно-исследовательский центр судебной экспертизы» выполнил за 10 месяцев 2016 г. 90 товароведческих судебных экспертиз по уголовным делам. Причем стоимость одной экспертизы составила всего 3 тыс. руб., в 5,5 раза меньше, чем в ФБУ «Рязанская лаборатория судебной экспертизы Министерства юстиции РФ». Проведенный нами в 2016 г. мониторинг по 10 заказчикам, отделам внутренних дел Рязанской области, свидетельствует о том, что в год для нужд следствия УМВД Рязанского региона необходимо провести около 1500 товароведческих экспертиз. Таким образом, только для выполнения необходимого количества товароведческих экспертиз по уголовным делам в Рязанском регионе в государственном учреждении требуется порядка 24 млн руб. (в негосударственном – всего 4,5 млн руб.). При этом сроки производства экспертиз в негосударственном экспертном учреждении составляют от 1 дня до 14 дней, в исключительных случаях – до 1 месяца; в государственном – превышают все разумные сроки следствия – полгода.
Напомним, что только в судебно-экспертных учреждениях Минюста России проводится около 50 видов экспертиз. Вот и получается сумма немалая.
Всего за 10 месяцев работы в 2016 г. нами проведено 90 товароведческих судебных экспертиз по уголовным делам (6% от общего необходимого годового объема), а качество и оперативность производства судебных экспертиз, исследований и консультаций сотрудников ООО «Рязанский научно-исследовательский центр судебной экспертизы» дважды отмечались различными следственными органами Рязанского региона.
Утерян уникальный шанс
Считаю, что новый Закон «О судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», имевший уникальный шанс стать мощным двигателем в развитии судебной экспертизы 5 лет назад, но фактически погрязший в недрах бюрократии, в сегодняшних финансовых условиях России окажется нежизнеспособным.
Россия по некоторым направлениям судебно-экспертной деятельности является признанным мировым лидером, а по многим – равноправным партнером. Может быть, не стоит коверкать работающий закон, а лучше создать принципиально новый, регулирующий судебно-экспертную деятельность в Российской Федерации и удовлетворяющий самым высоким международным стандартам, предусмотрев в нем в том числе возможность субсидирования негосударственных судебно-экспертных учреждений, которые уже имеют профессиональный состав судебных экспертов и, по сути, выполняют государственную задачу по обеспечению правосудия объективными высоконаучными судебными экспертизами, необходимость предоставления им экспертного оборудования в лизинг и применения других поощрительных мер. Это помогло бы эффективно использовать бюджетные средства и создать конкурентную среду в государственных и негосударственных судебно-экспертных учреждениях.
1 См.: Милюхин П. Буква Закона // Журнал судейского сообщества Рязанской области. 2012. № 4 (39); 2013. № 3–4 (42–43).
