Судебный процесс, о котором пойдет речь, проходил еще в «доковидные» времена – в 2019 г. С тех пор произошло много значимых событий как в области права, так и в геополитической сфере. Тем не менее в связи с продолжением так называемой «мусорной» реформы и большим количеством вопросов и проблем, касающихся статуса и практической деятельности регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее – ТКО), представляется, что тематика по-прежнему актуальна.
Несколько лет назад в стране началась «мусорная» реформа. В число ее мероприятий, помимо прочего, входило создание в каждой технологической зоне (одной или нескольких на территории субъекта РФ) регионального оператора по обращению с ТКО – он должен обеспечивать сбор, транспортировку, обработку, утилизацию, обезвреживание и захоронение отходов на подведомственной территории.
В 2018 г. власти одного из субъектов Федерации провели конкурсный отбор, по итогам которого присвоили его победителю, зарегистрированному в другом субъекте, статус регионального оператора по обращению с ТКО и заключили с ним соглашение.
К сожалению, практически сразу в работе оператора возникли сложности при взаимодействии с местными управленческим и предпринимательским сообществами. Этот гордиев узел был разрублен простым и, на первый взгляд, эффективным способом – изданием приказа уполномоченного органа субъекта РФ о лишении данного юрлица статуса регионального оператора по обращению с ТКО.
Для защиты нарушенных прав и обжалования приказа в судебном порядке региональный оператор обратился за квалифицированной юридической помощью.
В первую очередь мы подготовили и направили в арбитражный суд заявление о принятии обеспечительных мер, которое было частично удовлетворено. На основании ч. 3 ст. 199 АПК РФ суд приостановил действие приказа, что позволило доверителю на время судебного разбирательства продолжить деятельность.
Приказ также был обжалован. В заявлении в арбитражный суд региональный оператор указал, что в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» юридическое лицо может быть лишено статуса регионального оператора по обращению с ТКО по основаниям, определенным Правилами обращения с твердыми коммунальными отходами (утверждены Постановлением Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. № 1156, далее – Правила). Разделом IV Правил установлены пять оснований, по которым юрлицо может быть лишено статуса регионального оператора по обращению с ТКО. Перечень является закрытым и расширительному толкованию не подлежит.
В связи с этим безосновательное (т.е. в отсутствие оснований, установленных Правилами) лишение юрлица указанного статуса законодательством не допускается. В отношении любых органов власти действует императивный принцип правового регулирования: запрещено все, что прямо не разрешено. Однако в обжалуемом приказе не были указаны основания, по которым региональный оператор был лишен статуса, в связи с чем, по нашему мнению, данный акт не соответствовал Закону об отходах производства и потребления, а также Правилам.
Возражая против заявленных доводов, уполномоченный орган субъекта РФ привел следующие правовые основания.
Во-первых, в течение календарного года по вине регионального оператора были допущены многократные (два раза и более) нарушения Правил и (или) условий договоров об оказании услуг по обращению с ТКО и (или) условий соглашения в отношении объема (массы) отходов, образующихся в зоне деятельности регионального оператора, подтвержденные актами о нарушении последним обязательств по договору, составленными в порядке, предусмотренном типовым договором (подп. «а» п. 40 Правил). Данное нарушение, по мнению уполномоченного органа, подтверждается жалобами на деятельность регионального оператора ряда индивидуальных предпринимателей и их заявлениями.
Во-вторых, нарушение схемы потоков ТКО от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания и размещения, закрепленной схемой обращения с отходами (подп. «г» п. 40 Правил). Таким нарушением уполномоченный орган посчитал отсутствие у регионального оператора договоров об оказании услуг по обращению с ТКО с потребителями (собственниками отходов) в ряде районов субъекта РФ и, как следствие, – отсутствие деятельности по сбору, транспортировке, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению отходов в этих районах.
Региональный оператор не согласился с позицией процессуального оппонента.
По первому из приведенных оснований он пояснил, что в силу подп. «а» п. 40 Правил основанием для лишения юрлица статуса регионального оператора по обращению с ТКО являются только такие нарушения, которые:
- совершены многократно;
- допущены в отношении объема (массы) отходов, образующихся в зоне деятельности регионального оператора;
- подтверждены актами о нарушении региональным оператором обязательств по договору, которые должны быть составлены в установленном порядке (с уведомлением оператора, при его участии и с правом предоставить возражения) и в установленной форме с указанием допущенных нарушений.
Между тем уполномоченный орган субъекта Федерации не представил в материалы дела составленные в установленном порядке акты о допущенных региональным оператором нарушениях (тем более в отношении объема (массы) ТКО). Более того, оператора даже не вызывали на составление данных актов и он не получал их от кого-либо.
По мнению регионального оператора, жалобы и заявления индивидуальных предпринимателей свидетельствуют об их несогласии с нормативами накопления ТКО, утвержденными приказом уполномоченного органа субъекта РФ, а также со способами коммерческого учета объема отходов, применяемыми региональным оператором. Однако названные документы не подтверждают факт нарушения оператором условий договоров об оказании услуг по обращению с ТКО в отношении их объема (массы). Тем более что договоры с этими предпринимателями региональный оператор не заключал.
В отношении второго основания доверитель отметил, что нарушение схемы потоков ТКО возможно в случае, когда при транспортировании отходов нарушаются (не соблюдаются) маршруты (потоки) вывоза, установленные этой схемой. Нарушение схемы потоков ТКО предполагает совершение региональным оператором активных действий по транспортированию отходов по потокам (маршрутам), не предусмотренным территориальной схемой. В свою очередь, отсутствие договорных отношений по оказанию услуг по обращению с ТКО означает, что региональный оператор не осуществляет транспортировку отходов по какому-либо маршруту (потоку). В связи с этим отсутствие договоров об оказании услуг по обращению с ТКО не может быть квалифицировано как нарушение схемы потоков отходов.
Мы также обратили внимание арбитражного суда, что в соответствии с Законом об отходах производства и потребления собственники ТКО обязаны заключить договор об оказании услуг по обращению с отходами с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются такие отходы и находятся места их накопления. Данный договор является для регионального оператора публичным. В силу п. 1 ст. 426 ГК РФ публичным договором признается договор, заключенный лицом, ведущим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг), которые такое лицо по характеру деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится. Таким образом, основанием для заключения публичного договора является обращение потребителя к лицу, занимающемуся предпринимательской или иной приносящей доход деятельностью, с предложением заключить договор.
Этот вывод соответствует положениям п. 1 разд. I Правил, согласно которому основанием для заключения договора об обращении с ТКО является заявка потребителя, содержащая необходимые сведения и направленная региональному оператору с приложением соответствующих документов, либо предложение оператора заключить договор.
Региональный оператор неоднократно публиковал в СМИ и на своем сайте публичную оферту о заключении договора об оказании услуг по обращению с ТКО, а также типовой договор. Однако заявки из некоторых муниципальных районов субъекта РФ в его адрес не поступали, в связи с чем договоры не были заключены.
По смыслу п. 40 Правил основанием для лишения юрлица статуса регионального оператора по обращению с ТКО являются его виновные действия (т.е. действия, которые зависят от его волеизъявления), выразившиеся в нарушениях, предусмотренных этой нормой. Отсутствие заявок потребителей на заключение договора об оказании услуг по обращению с ТКО не зависит от волеизъявления регионального оператора и не свидетельствует о нарушениях в его деятельности.
Таким образом, в нарушение п. 1 ст. 65 АПК уполномоченный орган субъекта РФ не доказал наличие обстоятельств, послуживших основанием для лишения регионального оператора данного статуса.
