Конституционный Суд вынес Определение № 1116-О/2018, которым не принял к рассмотрению жалобу на неконституционность ч. 8 ст. 20.2 КоАП РФ «Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования», предусматривающую ответственность за повторное совершение такого правонарушения, в том числе административный арест.
С жалобой в КС обратился председатель общественного движения «Открытая Россия» Андрей Пивоваров, который в феврале 2018 г. был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 8 ст. 20.2 КоАП, и ему было назначено административное наказание в виде административного ареста на срок 25 суток. Ранее он уже привлекался к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 этой же статьи, в мае 2017 г.
По мнению Андрея Пивоварова, оспариваемая им норма КоАП не соответствует Конституции в той мере, в какой служит правовым основанием для лишения свободы в виде применения административного ареста лишь за участие в публичном мероприятии, проведенном с нарушением формальных требований Закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, но не повлекшем общественно опасных последствий в виде причинения вреда здоровью людей, имуществу, создания угрозы безопасности населения и окружающей среде, а также не устанавливает дифференцированного подхода к назначению административного наказания сообразно степени общественной опасности деяния и его неблагоприятных последствий.
Отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, КС РФ указал, что, реализуя правотворческие полномочия в сфере установления административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, федеральный законодатель обладает в отношении конструирования составов конкретных административных правонарушений, определения и изменения вида и размера санкций за их совершение широкой дискрецией, которая, однако, ограничена вытекающими из Конституции принципами и требованиями.
Соответственно, указал Суд, устанавливаемые в КоАП РФ правила применения мер административной ответственности должны не только учитывать характер правонарушения, его опасность для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий тому вреду, который был причинен, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав индивида или юрлица и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений. «Иное – в силу конституционного запрета дискриминации и выраженных в Конституции Российской Федерации идей справедливости и гуманизма – было бы несовместимо с принципом индивидуализации ответственности за административные правонарушения», уточнил КС.
Конституционный Суд напомнил о правовой позиции, озвученной в Постановлении от 14 февраля 2013 г. № 4-П, согласно которой дифференциация административной ответственности за совершение перечисленных в ст. 20.2 КоАП РФ административных правонарушений предопределена сущностью различных нарушений порядка организации или проведения публичных мероприятий.
Также Суд сослался на Постановление от 10 февраля 2017 г. № 2-П по делу Ильдара Дадина, в котором указано, что «возможность наступления либо реальной угрозы наступления вреда конституционно охраняемым ценностям в результате нарушения установленного порядка организации или проведения публичного мероприятия обусловливает допустимость законодательного поиска более строгих, соразмерных актуальным социально-политическим реалиям мер государственного принуждения, отсутствие которых может заметно осложнить надлежащую правовую охрану прав и свобод человека и гражданина и эффективное предупреждение наиболее агрессивных действий, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность».
При этом КС отметил, что достижение указанных целей может обеспечиваться не только за счет усиления административной ответственности, но и посредством криминализации отдельных противоправных посягательств на установленный порядок организации или проведения публичного мероприятия, совершаемых лицами, применения к которым мер административной ответственности по ст. 20.2 КоАП оказалось недостаточно для результативного превентивного воздействия и удержания их от неоднократного нарушения такого порядка.
Таким образом, указал Суд, установление более строгой административной ответственности за повторное совершение лицом административного правонарушения, связанного с нарушением установленного порядка организации и (или) проведения публичных мероприятий, в том числе в виде административного ареста на срок до 30 суток, не может рассматриваться как выходящее за пределы дискреции законодателя, установленные Конституцией.
Также КС напомнил, что административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение правонарушения, применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, и не имеет целью унижение человеческого достоинства правонарушителя или причинение ему физических страданий. При назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.
«Соблюдение этих – вытекающих из конституционных принципов равенства, пропорциональности и соразмерности – требований призвано обеспечить индивидуализацию наказания лиц, виновных в совершении административных правонарушений, и одновременно не допустить того, чтобы при применении административной ответственности подвергались сомнению вера в добро и справедливость и умалялось охраняемое государством достоинство личности», – говорится в решении.
КС напомнил, что ч. 8 ст. 20.2 КоАП предусматривает административный арест в качестве одного из альтернативных видов административных наказаний, которые могут быть назначены за совершение указанного в ней правонарушения: в соответствии с санкцией названной статьи могут быть назначены в качестве наказания также административный штраф или обязательные работы. «Это <…> обеспечивает для суда возможность учесть все многообразие ситуаций, которые охватываются соответствующим составом административного правонарушения, и назначить наказание с учетом требований соразмерности, пропорциональности и индивидуализации ответственности, если суд придет к выводу, что с учетом не только характера совершенного лицом административного правонарушения, но и обстоятельств его совершения, личности виновного, а также вида наказания, которое применялось к лицу в связи с совершенным ранее нарушением установленного порядка организации и проведения публичного мероприятия, иные виды наказаний не обеспечат достижение целей административного наказания, которые состоят в том числе в предупреждении совершения новых правонарушений правонарушителем», – указал Суд.
Применение административного ареста в случае, если лицом в качестве повторного административного правонарушения совершено одно из правонарушений, предусмотренных ч. 1, 2 и 5 ст. 20.2 КоАП, не может рассматриваться как не согласующееся с правовой позицией КС РФ, сформулированной в Постановлении от 14 февраля 2013 г. № 4-П относительно недопустимости назначения обязательных работ в качестве наказания за связанное с организацией или проведением публичных мероприятий правонарушение, которое носило сугубо формальный характер и не повлекло причинение вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо наступление иных подобных последствий.
Как указал Конституционный Суд в данном постановлении, принимая во внимание, что в системе действующего правового регулирования применение обязательных работ в качестве санкции за те административные правонарушения, которые связаны исключительно с организацией либо проведением публичных или иных массовых мероприятий, может быть расценено как средство подавления инакомыслия, в том числе политического, введение поправок в законодательство данного вида административного наказания только за нарушение установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия, повлекшего нарушение общественного порядка, не соответствует Конституции Российской Федерации.
В то же время, отметил КС, административный арест установлен в качестве наказания за значительное число административных правонарушений – в настоящее время возможность наложения административного ареста предусматривается 36 статьями Особенной части КоАП РФ за различные деяния, а не только за нарушение установленного порядка организации или проведения публичных мероприятий, и не может рассматриваться в действующей системе правового регулирования как средство подавления инакомыслия, в том числе политического.
Не противоречит применение административного ареста при одном лишь формальном нарушении установленного порядка организации или проведения публичных мероприятий, если таковое является повторным, и правовым позициям КС, сформулированным в Постановлении от 10 февраля 2017 г. № 2-П. «Административный арест, хотя и является кратковременным лишением свободы, однако по своему правоограничительному эффекту не может рассматриваться как равный предусмотренному Уголовным кодексом Российской Федерации в качестве меры уголовной ответственности лишению свободы», – пояснил Суд.
Как указал КС, из содержащихся в данных постановлениях правовых позиций следует, что в случае, когда основанием соответствующей административной ответственности выступает совершение одного из административных правонарушений, предусмотренных ч. 1, 2 и 5 ст. 20.2 КоАП, назначение административного ареста может иметь место лишь при наличии таких обстоятельств, когда наложение более мягкого административного наказания не будет отвечать целям административной ответственности.
Таким образом, в системе действующего правового регулирования возможность назначения административного ареста за административное правонарушение, предусмотренное ч. 8 ст. 20.2 КоАП РФ, сама по себе не может рассматриваться как несоразмерное, непропорциональное и не согласующееся с конституционным принципом равенства ограничение конституционных прав и свобод граждан, в том числе гарантированного ст. 31 Конституции права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования.
Член Совета АП Санкт-Петербурга, адвокат Сергей Голубок, представлявший интересы заявителя, не стал комментировать «АГ» определение Конституционного Суда, отметив, что тот ничего нового в нем не сказал.
В то же время председатель Президиума МГКА «ФОРТ» Сергей Бадамшин считает, что КС дал достаточно развернутый ответ, почему гарантированные Конституцией право на свободу и неприкосновенность личности, право мирно собираться без оружия и другие конституционные права, указанные в жалобе, имеют меньший вес в системе «актуальных социально-политических реалий».
«КС в свойственной манере, пробираясь в нормах “между струйками”, поставил приоритет порядка управления над гражданскими правами и свободами. С сожалением отмечу, что Судом поставлен знак равенства между формальным нарушением порядка проведения публичного мероприятия при реализации ст. 31 Конституции и 36 иными составами административных правонарушений, таких, например, как мелкое хищение, умышленное повреждение железнодорожного пути, поведение авиационных дебоширов, управление автомобилем в состоянии алкогольного опьянения. При этом арест по подавляющему большинству составов – до 15 суток, а аналогичные в оспариваемой норме 30 суток сравнимы с нарушением требований чрезвычайного положения», – прокомментировал адвокат.
Также Сергей Бадамшин обратил внимание на то, что Конституционный Суд, вопреки сложившейся практике ЕСПЧ, дифференцирует лишение свободы по «правоограничительному эффекту», вводя различные степени лишения свободы: «Тут самое время Суду заявить о “свободе второй свежести”. А вот европейская практика гласит, что свобода есть только первой свежести, более того, рассматривая жалобы на нарушение прав человека на свободу и личную неприкосновенность, не делает различий на уголовное преследование и административное», – подчеркнул он.
Между тем Сергей Бадамшин отметил и положительный момент определения: к нему можно отнести декларируемую Судом «необходимость дифференцированного отношения к применению наказания за нарушение». «Но полагаю, что эта часть определения не будет учитываться правоприменителем и судами либо носить формальный характер», –констатировал эксперт.
Как отметил руководитель конституционной практики адвокатской конторы «Аснис и партнеры» адвокат Дмитрий Кравченко, данное определение КС РФ является достаточно прогнозируемым. «Судя по тексту, заявитель поставил перед Конституционным Судом в том числе вопросы, во многом близкие к оценке обоснованности конкретного наказания в конкретных обстоятельствах. И хотя в целом понятен подтекст жалобы о произвольном назначении административных арестов за несущественные нарушения законодательства о митингах, формально Конституционный Суд прав, когда указывает на дискрецию законодателя, дифференциацию наказания в конкретной норме и соразмерность наказания другим составам административных правонарушений, так как нормы КоАП в системе действующего регулирования, действительно, сами по себе не позволяют назначать арест произвольно; оценка же конкретных правоприменительных решений по делу по общему правилу выходит за пределы компетенции КС РФ», – сказал он.
Вместе с тем адвокат отметил прямое указание Конституционного Суда на то, что применение ареста за соответствующее правонарушение возможно только в тех случаях, когда назначение более мягкого наказания не будет отвечать целям административной ответственности. «Вряд ли это кардинально изменит практику, но все же позволит защитникам усиливать свои позиции ссылкой на данный принцип именно применительно к данным статьям КоАП. В зависимости от активности применения этой позиции, возможно, это даже повлечет более частое указание судами на причины невозможности применения более мягкого наказания», – заключил Дмитрий Кравченко.
