Конституционный Суд опубликовал Определение № 225-О/2023 от 9 февраля, которым отказал заявителю в принятии жалобы на норму, по которой привлекли его как директора и саму организацию к административной ответственности, однако в отношении компании постановление о назначении административного наказания признано незаконным и отменено.
Использование земельного участка не по назначению
27 сентября 2019 г. между администрацией муниципального образования и ООО «Аграрно-торговая фирма «Макон», директором которого является Анатолий Кондаков, был заключен договор купли-продажи земельного участка. В собственность организации был передан участок с видами разрешенного использования «обслуживание автотранспорта», «склады», «автомобильный транспорт».
6 ноября 2019 г. должностное лицо территориального органа Росреестра увидело на земельном участке объекты капитального строительства – нежилые здания, используемые для размещения кафе, магазинов по продаже автомобильных запчастей, магазина продовольственных и непродовольственных товаров, станции технического обслуживания автомобилей, а также сооружения, используемые под автомобильные мойки и пропускные пункты охраны. Также было установлено, что организация, не имея каких-либо правоустанавливающих документов, дополнительно использует часть земельного участка для хранения транспортных средств.
Исходя из этого, территориальный орган Росреестра пришел к выводу о наличии административных правонарушений, связанных с самовольным занятием земельного участка и использованием его не в соответствии с установленными видами разрешенного использования, поскольку, в частности, размещение на нем кафе, магазинов, станций технического обслуживания и автомобильных моек не допускалось. Данный вывод подтвержден актом внеплановой выездной проверки от 26 декабря 2019 г.
24 января 2020 г. были составлены два протокола об административном правонарушении по ч. 1 ст. 8.8 КоАП: один – в отношении организации, другой – в отношении ее директора Анатолия Кондакова. Их рассмотрение завершилось вынесением 21 февраля 2020 г. двух постановлений о назначении административного наказания в виде штрафа: юрлицу – в размере более 516 тыс. руб. и должностному лицу – более 355 тыс. руб. Постановления были оспорены в арбитражный суд и в суд общей юрисдикции.
Решением Арбитражного суда Республики Крым, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда, постановление о назначении административного наказания организации признано незаконным и отменено. Суды исходили из того, что поскольку срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение земельного законодательства составляет два месяца и должен исчисляться в отношении вменяемого юридическому лицу длящегося административного правонарушения со дня его выявления, то есть с 6 ноября 2019 г. (момента административного обследования земельного участка и составления по его результату соответствующего акта), то привлечение организации было произведено за пределами установленного законом срока.
В то же время решением судьи Киевского районного суда г. Симферополя постановление о назначении административного наказания Анатолию Кондакову как должностному лицу было оставлено без изменения. Решением судьи Верховного Суда Республики Крым эти постановление и решение изменены в части, касающейся назначения административного наказания: административный штраф был уменьшен до минимального размера.
Четвертый кассационный суд общей юрисдикции отказал в удовлетворении жалобы Кондакова на решения районного и республиканского судов, а судья Верховного Суда, оставляя судебные акты нижестоящих судов без изменения, отметил, что выводы, содержащиеся в решении Арбитражного суда Республики Крым, не могут рассматриваться в качестве обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном Анатолием Кондаковым; более того, они не могут быть проверены в рамках производства по делу об административном правонарушении, осуществляемого судами общей юрисдикции в отношении должностных лиц.
КС указал на противоречивый подход судов к исчислению срока давности
Анатолий Кондаков обратился в Конституционный Суд. Он посчитал, что ч. 1 ст. 8.8 КоАП не соответствует Конституции, поскольку позволяет привлекать должностное лицо организации к административной ответственности при отсутствии противоправности в его действиях в случаях, когда вступившим в законную силу решением арбитражного суда обусловленное такими действиями административное наказание, назначенное организации, было признано незаконным и отменено.
КС заметил, что из жалобы следует, что Кондаков считает ч. 1 ст. 8.8 КоАП неконституционной, поскольку ее положения позволили при одних и тех же фактических обстоятельствах признать его совершившим административное правонарушение, а организацию, в которой он являлся директором (должностным лицом), – не привлекать к ответственности в связи с отсутствием состава административного правонарушения. Именно в этом, опираясь на правовую позицию, сформулированную в Постановлении Конституционного Суда от 12 мая № 17-П/2021, Анатолий Кондаков усматривает нарушение своих конституционных прав, полагая, что при наличии вступившего в силу решения арбитражного суда, констатировавшего отсутствие в действиях организации оснований для привлечения к административной ответственности, аналогичные действия, совершенные директором данной организации, не могут быть квалифицированы в качестве административного правонарушения. В противном случае ч. 1 ст. 8.8 КоАП, по его мнению, вопреки конституционным принципам равенства и справедливости, будет допускать при ее применении в отношении организации и ее должностного лица – за одно и то же событие (деяние) – вынесение противоположных решений и тем самым порождать возможность произвольного привлечения указанных субъектов к административной ответственности.
Между тем, указал КС, судебные акты арбитражных судов, которыми назначение организации административного наказания признано незаконным и отменено, не были основаны на отсутствии в ее действиях признаков объективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП, а мотивировались истечением установленного ч. 1 его ст. 4.5 двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности за данное административное правонарушение. Однако с подобной интерпретацией срока давности привлечения к административной ответственности при рассмотрении дела об административном правонарушении в отношении Анатолия Кондакова не согласились суды общей юрисдикции, посчитавшие, что по буквальному смыслу ч. 1 ст. 4.5 КоАП он составляет один год, и, как следствие, признавшие – при одних и тех же фактических обстоятельствах – привлечение заявителя к административной ответственности правомерным.
Конституционный Суд сослался на Постановление от 15 января № 3-П/2019, в котором он указал, что федеральный законодатель, устанавливая в законодательстве об административных правонарушениях сроки давности привлечения к ответственности, может использовать различные приемы (критерии), в том числе определять такие сроки в зависимости от вида законодательства, находящегося под охраной Особенной части КоАП, имея при этом в виду, что ими охватываются все без исключения административные правонарушения, для которых родовым объектом посягательства являются общественные отношения, урегулированные соответствующим законодательством.
Статья 8.8 КоАП включена в его гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования», охватывающую все составы правонарушений, объединенные присущим им одноименным родовым объектом административно-правовой охраны. Следовательно, указание в ч. 1 ст. 4.5 КоАП на то, что давность привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования составляет один год, означает распространение данного срока на все – без каких-либо изъятий – входящие в названную главу составы административных правонарушений.
Таким образом, поскольку дифференцированный подход к решению вопроса о привлечении к ответственности за правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 8.8 КоАП, в отношении организации и ее должностного лица, обратившегося в Конституционный Суд с жалобой, обусловлен не содержанием этой нормы, а неоднозначным толкованием арбитражными судами и судами общей юрисдикции срока давности привлечения к ответственности за данное правонарушение – особенно с учетом того, что этот срок установлен ч. 1 ст. 4.5 того же Кодекса, которая в обращении заявителя даже не упомянута, – оспариваемое законоположение не может рассматриваться как нарушающее конституционные права Анатолия Кондакова.
Определение КС аргументированно
В комментарии «АГ» управляющий партнер Адвокатского бюро «Сафоненков, Густов и Партнеры» Павел Сафоненков назвал правовую позицию КС аргументированной и верной. По его мнению, ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, конституционность которой оспаривал заявитель, действительно в данном случае ни при чем.
«Основная проблема заключается в определении срока давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 8.8 КоАП, выражающееся в использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, – считает он. – Как справедливо отмечает КС, ст. 8.8 КоАП включена в его главу 8 “Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования”, охватывающую все составы административных правонарушений, объединенные присущим им одноименным родовым объектом административно-правовой охраны. Следовательно, указание в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ на то, что давность привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования составляет один год, означает распространение данного срока на все – без каких-либо изъятий – входящие в названную главу составы административных правонарушений. Такой вывод более чем убедителен и обоснован. И, исходя из этой позиции, стоит признать правомерным привлечение заявителя как должностного лица к административной ответственности».
В то же время обоснованность ограничения срока давности привлечения юридического лица к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП двумя месяцами и, соответственно, обоснованность правовой позиции Арбитражного суда Республики Крым, прекратившего дело об административном правонарушении в отношении юридического лица в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности, остается под большим вопросом, указал адвокат.
По его мнению, КС РФ, давая оценку отличающимся правовым позициям арбитражного суда и суда общей юрисдикции по вопросу определения срока давности привлечения к административной ответственности, справедливо отмечает, что «федеральный законодатель, устанавливая в законодательстве об административных правонарушениях сроки давности привлечения к административной ответственности, может использовать различные приемы (критерии), в том числе определять такие сроки в зависимости от вида законодательства Российской Федерации, находящегося под охраной Особенной части КоАП Российской Федерации, имея при этом в виду, что ими охватываются все без исключения административные правонарушения, для которых родовым объектом посягательства являются общественные отношения, урегулированные соответствующим законодательством Российской Федерации». «Таким образом, в данной ситуации стоит рассуждать о том, что именно решение Арбитражного суда Республики Крым и, соответственно, судебные постановления вышестоящих судебных инстанций по делу в отношении юридического лица в части определения срока давности привлечения к административной ответственности, вероятно, содержат судебную ошибку», – отметил Павел Сафоненков.
Адвокат «Адвокатской консультации № 63» Межреспубликанской коллегии адвокатов Константин Козловцев указал, что заявитель жалобы, ссылаясь на необоснованность привлечения его к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП как должностного лица организации и ссылаясь на тот факт, что постановление о привлечении к административной ответственности в отношении организации было отменено арбитражным судом, совершенно не учитывает тот факт, что постановление было отменено по нереабилитирующим основаниям: «Состав административного правонарушения оспорен не был, соответственно, факт совершения административного правонарушения организацией имел место быть. Привлечение в таком случае должностного лица организации к административной ответственности законно и обоснованно, что и установил Конституционный Суд».
По мнению Константина Козловцева, в этом деле важное значение имеет факт различной правоприменительной практики, которая сложилась в арбитражных судах и судах общей юрисдикции по многим вопросам, в том числе и по исчислению срока давности привлечения к административной ответственности. «К тому же до сих пор, несмотря на Пленумы Верховного Суда о единообразии судебного прецедента, практика по одним и тем же правовым вопросам в разных регионах продолжает разниться. К сожалению, заявитель жалобы вопрос о разном толковании исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности в арбитражном суде и суде общей юрисдикции не поднимал, а Конституционный Суд по этим основаниям жалобу не рассматривал», – указал он.
