15 января Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 3-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, поводом для рассмотрения которого стала жалоба почтового оператора ООО «СПСР-ЭКСПРЕСС».
Как ранее писала «АГ», общество неоднократно привлекалось территориальными органами Роскомнадзора к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП за нарушение требований лицензионного соглашения (превышение сроков доставки и утрата почтовых отправлений) и подвергалось штрафу в 30 тыс. руб. за каждое нарушение.
Общество полагало, что, поскольку срок давности привлечения к ответственности за нарушение лицензионного законодательства составляет три месяца, производство по этим делам в силу его истечения должно быть прекращено. Однако арбитражные суды со ссылкой на правовую позицию ВАС РФ, выраженную в Постановлении Президиума от 2 ноября 2010 г. № 6971/10, применили годичный срок привлечения к ответственности. При этом они указали, что, хотя объектом посягательства являлись требования лицензионного законодательства, одновременно были нарушены права потребителей. Данные решения были поддержаны второй инстанцией, а также Верховным Судом РФ (Определение по делу № 305-АД17-13028 от 18 сентября 2017 г.).
В жалобе в КС почтовый оператор указал, что ч. 1 ст. 4.5 КоАП нарушает конституционный принцип равенства и правовой определенности, поскольку позволяет правоприменителям произвольно относить нарушения в сфере лицензионного законодательства к нарушениям законодательства о защите прав потребителей, применяя к ним срок давности в один год.
Рассмотрев жалобу, КС отметил, что согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу, рассматриваемому судьей, – по истечении трех месяцев), а за некоторые виды нарушений – по истечении года, двух, трех, а также шести лет со дня их совершения.
При законодательном регулировании оснований и условий административной ответственности, как неоднократно указывал КС, любое правонарушение и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе таким образом, чтобы каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий или бездействия (постановления от 18 мая 2012 г. № 12-П; от 14 июля 2015 г. № 20-П; от 29 ноября 2016 г. № 26-П; от 10 февраля 2017 г. № 2-П; от 14 июня 2018 г. № 23-П и др.).
Как указано в постановлении, КоАП различает общие и специальные – более продолжительные – сроки давности привлечения к административной ответственности, которые увязываются либо с отдельными видами нарушений, либо с нарушением конкретных статей Особенной части Кодекса. Сроки производства по таким делам определены в ст. 24.1 КоАП.
Конституционный Суд отметил, что для выявления ряда нарушений и лиц, их совершивших, а также сбора доказательств, особенно если после возбуждения дела проводится административное расследование, общего срока давности привлечения к ответственности бывает недостаточно. Наличие в КоАП специальных сроков давности, как указано в Постановлении КС от 14 февраля 2013 г. № 4-П, продиктовано «интересами результативной защиты конституционно значимых ценностей, и, следовательно, не может рассматриваться как не имеющее разумного оправдания и не согласующееся с принципами юридического равенства и справедливости». Таким образом, закрепление более длительных сроков давности само по себе не нарушает требования определенности правового регулирования и не влечет риск их произвольного толкования и правоприменения.
При квалификации правонарушений по ч. 3 ст. 14.1 КоАП, отмечается в документе, необходимо учитывать, что они могут затрагивать не только требования и условия лицензии, но и права граждан и юридических лиц.
КС указал, что почтовые услуги согласно ст. 16 Закона о почтовой связи оказываются на договорной основе, поэтому превышение сроков доставки или утрата корреспонденции, адресатами или отправителями которых являются граждане, нарушает не только лицензионные требования, но и права потребителей, что подразумевает административную или гражданско-правовую ответственность оператора связи, предусмотренную ст. 43 Закона о защите прав потребителей.
В связи с этим, если осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных лицензией, повлекло нарушение прав потребителей, виновные лица могут быть привлечены к ответственности по ст. 14.4 КоАП. В этом случае постановление по делу может быть, как указано в ч. 1 ст. 4.5 Кодекса, вынесено не позднее одного года со дня его совершения (обнаружения).
Если нарушение требований и условий, предусмотренных лицензией и повлекшее нарушение прав потребителей, квалифицируется по ч. 3 ст. 14.1 КоАП, это исключает возможность распространения на него специального срока давности привлечения к ответственности, предусмотренного ч. 1 ст. 4.5 КоАП за нарушение законодательства о защите прав потребителей.
КС подчеркнул, что, разрешая вопрос об административной ответственности за нарушение требований и условий лицензирования, повлекшее нарушение прав потребителей, суды обязаны применять к лицам, в отношении которых ведется административное производство по ч. 3 ст. 14.1 КоАП, общий (трехмесячный) срок давности, что само по себе не может препятствовать применению к ним наказания, предусмотренного ч. 1 или 2 ст. 14.4 КоАП, в течение специального (годичного) срока, установленного для нарушений законодательства о защите прав потребителей.
В итоге КС признал оспариваемую норму не противоречащей Конституции РФ, поскольку она не предполагает распространения специального (годичного) срока давности на привлечение к административной ответственности за нарушение лицензионного законодательства, и признал дело заявителя подлежащим пересмотру.
Комментируя «АГ» постановление, директор КА «Презумпция» Филипп Шишов отметил, что КС в данном деле разрешил интересную правовую коллизию, когда нарушение лицензионных правил трактовалось судами одновременно и как нарушение прав потребителей, применительно к ненадлежаще оказанным услугам организацией почтовой связи. «Суд встал на сторону юридического лица, косвенно признав, что применение специального годичного срока привлечения к административной ответственности было неконституционным», – пояснил он.
Эксперт добавил, что, поскольку постановление является обязательным для применения, почтовая организация, инициировавшая рассмотрение в КС, получит право на пересмотр своего дела по вновь открывшимся обстоятельствам. «Несомненно, затем почтовая организация будет просить прекратить дело и освободить от уплаты административного штрафа, однако защита конечных потребителей – пользователей услуг – будет в данном случае значительно снижена, поскольку, как указано в постановлении, им предложено обратиться в суд самостоятельно в гражданско-процессуальном порядке», – отметил Филипп Шишов.
По мнению руководителя практики адвокатской конторы «Аснис и партнеры» Дмитрия Кравченко, примечательно, что Конституционный Суд за короткий срок вынес уже второе решение, направленное на обусловленное требованиями правовой определенности целевое толкование тех или иных норм. «Системно это означает, что КС, к сожалению, остается чуть ли не единственной судебной инстанцией, которая может исправить недостатки общих правоприменительных подходов судебной системы», – пояснил эксперт.
Дмитрий Кравченко добавил, что в целом с постановлением можно согласиться. «Хотя теперь, по всей видимости, за соответствующие нарушения организации в течение года будут привлекать по другой статье КоАП», – добавил он.
Адвокат АП Санкт-Петербурга Сергей Голубок отметил, что в постановлении КС подчеркнул: административные правонарушения, в отношении которых законом установлен специальный (более продолжительный) срок давности, определяются объектом посягательства, т.е. применение такого срока зависит от того, направлен ли соответствующий состав правонарушения на защиту общественных отношений, урегулированных тем законодательством, с нарушением которого КоАП связывает применение специального срока.
Состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.1 КоАП, направлен на защиту общественных отношений, урегулированных лицензионным законодательством, поэтому применению подлежит общий срок давности привлечения к ответственности. «Фактически КС истолковал положения КоАП, определив, какой срок давности должен применяться к административным правонарушениям, предусмотренным ч. 3 ст. 14.1 КоАП, – т.е. в очередной раз выполнил работу, которая относится к компетенции Верховного Суда», – резюмировал Сергей Голубок.
