Конституционный Суд опубликовал Определение от 16 мая 2024 г. № 1123-О по запросу губернатора Томской области о проверке конституционности п. 7 ст. 448 «Организация и порядок проведения торгов» ГК РФ и п. 9 ст. 22 «Аренда земельных участков» Земельного кодекса в их системной связи.
В запросе в Конституционный Суд глава Томской области указал на взаимное противоречие вышеуказанных законоположений и ограничение ими свободы арендатора по распоряжению своими правами. Заявитель настаивал на приоритетном действии п. 9 ст. 22 ЗК РФ в спорных ситуациях, когда возникает вопрос о передаче прав по заключенному на торгах договору аренды участка земли, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Изучив запрос, Конституционный Суд со ссылкой на Постановление от 23 декабря 2022 г. № 57-П напомнил, что торги являются специфическим способом совершения сделки путем проведения конкурса или аукциона. При исполнении госконтракта не допускается перемена поставщика (подрядчика, исполнителя), за исключением случая, если новый субъект является правопреемником поставщика (подрядчика, исполнителя) по такому контракту ввиду реорганизации юрлица в форме преобразования, слияния или присоединения. Такой запрет направлен на обеспечение надлежащего исполнения подрядчиком основного обязательства, являющегося предметом контракта (договора), для защиты интересов заказчика от возможной уступки прав и обязанностей по заключенному контракту в части исполнения обязательств по поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг.
Со ссылкой на Обзор судебной практики применения законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утвержден Президиумом ВС РФ 28 июня 2017 г.) КС напомнил, что введенное п. 7 ст. 448 ГК РФ требование об исполнении договора лично победителем торгов означает запрет на передачу им возникающих договорных прав и обязанностей при выполнении работ, оказании услуг, поставке и получении имущества, в том числе во временное пользование. Обязанность личного исполнения контракта обусловлена необходимостью обеспечения принципов открытости, прозрачности и сохранения конкуренции при проведении закупок. Это правило согласуется с требованиями ч. 5 ст. 95 Закона о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
По общему правилу, закрепленному в п. 9 ст. 22 ЗК РФ, при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более пяти лет арендатор вправе в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия собственника участка при его уведомлении. Правило о свободной передаче арендатором права аренды находящегося в публичной собственности земельного участка другим лицам применяется, как следует из вышеуказанной нормы, если иное не предусмотрено законом, указал Суд.
Сложившаяся судебная практика применения п. 9 ст. 22 ЗК РФ исходит из того, что предусмотренное этой нормой регулирование связано только с долгосрочным характером аренды и неприменимо к ситуациям, когда запрет на передачу права аренды публичных земельных участков другим лицам установлен иными законодательными актами и обусловлен особенностями правового режима земельных участков и совершаемых с ними сделок. Между оспариваемыми нормами отсутствует коллизия общей и специальной норм: п. 9 ст. 22 ЗК РФ регулирует условия договора аренды, заключенного без проведения торгов, в то время как п. 7 ст. 448 ГК РФ касаются передачи в аренду публичных земельных участков, в отношении которых законодательством установлено обязательное проведение торгов и воплощен публичный интерес, связанный в том числе с развитием конкуренции. Такой подход, как пояснил КС, обусловлен необходимостью обеспечения равного доступа лиц, включая хозяйствующих субъектов, к аренде публичных земель и исключения ситуаций, при которых передача земельных участков иным лицам происходила бы в обход конкурентных процедур – путем заключения сделки по передаче договора аренды между первоначальным и новым арендатором без проведения торгов и предложения земельного участка в аренду иным участникам оборота.
«Таким образом, приведенное регулирование с учетом сложившейся правоприменительной практики направлено на обеспечение разумного баланса публичных и частных интересов при заключении договора путем проведения торгов, в частности в случае заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а оспариваемые губернатором Томской области законоположения не предполагают произвольного ограничения правомочий участников соответствующих правоотношений, позволяющих им в целях осуществления экономической деятельности и управления имуществом самостоятельно, под свою ответственность принимать необходимые решения, в том числе относительно участия в торгах, проводимых в целях заключения договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности», – отмечено в определении.
Конституционный Суд заключил, что поскольку правовая неопределенность в вопросе о соответствии оспариваемых норм Конституции отсутствует, то запрос не может быть принят к рассмотрению. Он отметил: доводы заявителя свидетельствуют о том, что фактически им ставится вопрос об имеющемся, на его взгляд, противоречии между нормами, содержащимися в различных НПА. Между тем при коллизии норм федерального законодательства выбор подлежащих применению норм возлагается на суды общей юрисдикции и арбитражные суды; разрешение такого рода вопросов не входит в компетенцию КС РФ. При этом суды, разрешая вопросы, касающиеся передачи прав по заключенному путем проведения торгов договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, при возникновении спорных ситуаций не должны ограничиваться установлением только формальных условий применения оспариваемых норм и при наличии сомнений обязаны исследовать и оценить всю совокупность значимых обстоятельств.
Как отметил партнер юридической фирмы «БИЭЛ» Николай Сапожников, позиция о том, что предусмотренное п. 9 ст. 22 ЗК РФ регулирование связано только с долгосрочным характером аренды и подлежит применению с учетом запретов, установленных иными законодательными актами, ранее уже была сформулирована практикой Верховного Суда. «Рассматриваемое в данном случае исключение, связанное с заключением договоров на торгах, со всей очевидностью обусловлено противодействием злоупотреблениям при реализации конкурсных процедур, связанных с публичными землями. КС в своей практике, регулярно отвечая на запросы различных заявителей касательно законодательства в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, ссылается на такой критерий, как обеспечение эффективности использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, участия физических и юридических лиц в осуществлении закупок для обеспечения государственных или муниципальных нужд на условиях добросовестной конкуренции и направленности на предотвращение злоупотреблений», – отметил он.
Эксперт пояснил, что указанная цель вводимых соответствующим законодательством ограничений признается КС конституционной и правомерно учитываемой законодателем. «В связи с этим запрос губернатора Томской области представляется изначально обреченным. Также справедливым является замечание КС РФ о том, что сформулированный в запросе вопрос о коллизии норм законодательства в любом случае подлежит разрешению судами и не относится к компетенции КС. В случае необходимости уточнения существующих ограничений с учетом различных обстоятельств продажи прав на аренду публичных земельных участков такая работа должна проводиться по линии уточнения законодательства, регулирующего конкурсные процедуры», – убежден Николай Сапожников.
Юрист АБ г. Сочи «Присяжный поверенный» Артем Соколов отметил, что КС разграничил положения п. 7 ст. 448 ГК РФ и п. 9 ст. 22 ЗК РФ: «Суд отметил, что к договору аренды земельного участка, заключенному по результатам торгов, не применяются правила о возможности передачи прав арендатора иному лицу (п. 9 ст. 22 ЗК РФ). Такое толкование в целом представляется верным и оправданным. Проведение торгов в его различных формах имеет целью определить наиболее конкурентного и подходящего по различным критериям контрагента. В связи с чем при достижении указанных целей – выявление сильнейшего кандидата и заключение с ним договора – передача прав и обязанностей победителем торгов третьему лицу сама по себе нивелирует цель торгов. При этом не является важным, какой правовой природы договор был заключен по результатам торгов».
Как пояснил эксперт, возможность передачи прав и обязанностей победителя торгов по заключенному договору (контракту) может иметь более серьезные последствия для организатора торгов в форме конкурса, когда к участникам торгов предъявляются дополнительные требования. «Однако при проведении торгов в форме аукциона, когда результаты торгов определяются наиболее выгодным предложением его участников для организатора торгов, передача прав по заключенному договору другому лицу представляется не столь значимой для заказчика с точки зрения негативных последствий для него. Применительно к данной ситуации: кто будет арендатором земельного участка на тех же финансовых условиях – для заказчика не столь значимо», – считает Артем Соколов.
