Конституционный Суд опубликовал Определение № 2944-О от 10 ноября, в котором разъяснил порядок привлечения к административной ответственности за правонарушение, совершенное в период пандемии COVID-19.
В производстве Костромского областного суда находится жалоба на постановление судьи Свердловского районного суда г. Костромы от 10 января, которым К. был признан виновным в совершении правонарушения по ч. 1 ст. 20.6.1 «Невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения» КоАП, с назначением наказания в виде штрафа.
Согласно постановлению привлечение к административной ответственности было обусловлено тем, что 16 ноября 2021 г. К. находился в здании автовокзала без средств индивидуальной защиты органов дыхания, чем нарушил п. 4.1 постановления губернатора Костромской области от 4 апреля 2020 г. № 43 «Об особом порядке передвижения лиц в условиях введения режима повышенной готовности с целью недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Костромской области», предписывающий гражданам использовать при входе и нахождении в зданиях вокзалов и аэропортов средства индивидуальной защиты органов дыхания: гигиенические, в том числе медицинские маски (одноразовые, многоразовые), респираторы и иные заменяющие их текстильные изделия.
Определением от 11 августа Костромской областной суд приостановил производство по жалобе К. и обратился с запросом в Конституционный Суд о проверке конституционности ст. 1.1, ч. 1 ст. 1.4, ч. 1 и 2 ст. 1.6 КоАП, подлежащих применению по приостановленному делу. Основанием для направления запроса послужило то, что КС в Определении от 11 ноября 2021 г. № 2355-О исключил возможность применения положения ч. 2 ст. 1.7 КоАП об обратной силе закона, отменяющего административную ответственность, в отношении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.61 Кодекса, в случае отмены после вынесения (вступления в законную силу) постановления по делу об административном правонарушении правил режима повышенной готовности, за нарушение которых гражданин во время их действия был подвергнут административному наказанию. При этом Президиум Верховного Суда РФ в Обзоре по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) № 3, утвержденном 17 февраля 2021 г., допустил такую возможность (вопрос № 22).
Учитывая, что постановлением губернатора Костромской области от 2 июня 2022 г. № 96 «О приостановлении действия некоторых постановлений губернатора Костромской области» действие постановления от 4 апреля 2020 г. № 43 было приостановлено, взаимоисключающие подходы, занимаемые Конституционным и Верховным судами в вопросе возможности применения в сложившейся ситуации ч. 2 ст. 1.7 КоАП, как полагает заявитель, отступают от конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, чем не исключают произвольного юридического истолкования и применения указанной нормы.
По мнению заявителя, отсутствие единообразия в правовых позициях ВС и КС по вопросу об обратной силе закона, отменяющего административную ответственность, применительно к отмене (приостановлению) действия правил режима повышенной готовности лишает суды возможности разрешить дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП, без отступления от какой-либо из них. Исходя из этого, а также принимая во внимание сопоставимость конституционно-правовых статусов высших судов Российской Федерации, Костромской областной суд попросил признать оспариваемые законоположения не соответствующими Конституции как не отвечающие требованиям определенности правового регулирования юридических последствий отмены (приостановления) правил режима повышенной готовности, за нарушение которых лицо было ранее привлечено к административной ответственности, и тем самым допускающие их неоднозначное (противоречивое) применение судом.
Отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, КС заметил, что, формально оспаривая ст. 1.1, ч. 1 ст. 1.4, а также ч. 1 и 2 ст. 1.6 КоАП, Костромской областной суд фактически ставит вопрос о конституционности ч. 2 ст. 1.7 Кодекса, предусматривающей возможность придания обратной силы закону, смягчающему или отменяющему административную ответственность, в связи с тем что КС и ВС занимают противоположные правовые позиции относительного того, является ли приостановление (отмена) действия правил, установленных в рамках режима повышенной готовности, основанием для отмены вынесенного за нарушение таких правил в период их действия постановления по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.6.1 Кодекса.
Между тем в Определении от № 2355-О/2021, принятом по запросу Костромского областного суда о проверке конституционности ч. 2 ст. 1.7 КоАП, Конституционный Суд уже сформулировал правовую позицию, согласно которой, поскольку нормы ст. 20.6.1 КоАП сохраняют юридическую силу, соответственно, ни признанию утратившими силу положений (правил), обязывающих граждан не покидать места проживания (пребывания) в период действия режима повышенной готовности, ни даже возможной последующей полной отмене решения о введении режима повышенной готовности не может быть придано значение закона, отменяющего административную ответственность. В противном случае установление административной ответственности в условиях специальных (временных) режимов может утратить свое правовое значение, так как будет предполагать освобождение от публично-правовой ответственности лиц, нарушающих специальные требования и ограничения, после отмены такого режима, притом что соответствующая публично-правовая ответственность изначально устанавливается для обеспечения соблюдения вводимых временных ограничений.
Конституционный Суд пояснил, что приведенная правовая позиция не расходится с ранее сформулированным выводом о возможности распространения на бланкетные нормы КоАП ч. 2 ст. 1.7 Кодекса в случаях отмены (изменения) находящимися под их охраной регулятивными нормами правил, за нарушение которых лицо было привлечено к административной ответственности. Допуская в подобного рода ситуациях наступление последствий, установленных ч. 2 ст. 1.7 КоАП, КС прямо ограничил его случаями, когда последующая отмена (изменение) правил, нарушение которых признавалось признаком объективной стороны состава правонарушения, предусмотренного бланкетной нормой административно-деликтного законодательства, устраняет противоправность совершенного лицом деяния.
Установленные постановлением губернатора Костромской области от 4 апреля 2020 г. № 43 правила, за нарушение которых К. был привлечен к ответственности по ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП, непосредственно в момент их издания были рассчитаны в соответствии с подп. «а», «м», «у» и «ф» п. 1 ст. 11 Закона о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера только на период, не превышающий действия режима повышенной готовности, и, как следствие, имели срочный характер, а потому их последующая отмена (приостановление) не в состоянии повлиять на юридическую квалификацию нарушения таких правил. Принятие губернатором постановления от 2 июня 2022 г. № 96 означает лишь отказ от необходимости дальнейшего применения соответствующих правил на территории данного субъекта Федерации с учетом изменившихся объективных обстоятельств и вследствие этого не может свидетельствовать об изменении законодательной (нормативной) оценки их несоблюдения в качестве административно-наказуемого деяния, а значит, не подразумевает придания указанному постановлению обратной силы.
Таким образом, отмена (приостановление) правил поведения граждан, установленных при введении в соответствии с федеральным законом на территории субъекта РФ режима повышенной готовности, за нарушение которых в период их действия они были привлечены к административной ответственности по ст. 20.6.1 КоАП, не может – тем более принимая во внимание Определение КС № 2355-О/2021, сохраняющее силу и являющееся обязательным для всех судебных органов государственной власти, – служить основанием для применения к соответствующим гражданам ч. 2 ст. 1.7 Кодекса, резюмировал КС.
В комментарии «АГ» адвокат АП Республики Башкортостан Надежда Крылова посчитала, что КС подробно разъяснил вопрос о конституционности положений ч. 2 ст. 1.7 КоАП, подтвердив свою правовую позицию, изложенную в предыдущих судебных актах в период с 2012 по 2021 г. При этом подчеркнув сохранение юридической силы норм ст. 20.6.1 КоАП, он напомнил отличия между законом, смягчающим или отменяющим административную ответственность за правонарушение, и положениями (правилами), обязывающими граждан не покидать места проживания (пребывания) в период действия режима повышенной готовности, а также решениями о введении такого режима. В отношении названных положений (правил) и решений Конституционный Суд указал, что этим актам «не может быть придано значение закона, отменяющего административную ответственность».
«Соответственно, постановление губернатора о приостановлении действия применения соответствующих правил с учетом изменившихся объективных обстоятельств, как указал КС, не может свидетельствовать об изменении законодательной (нормативной) оценки их несоблюдения в качестве административно-наказуемого деяния, а значит, не подразумевает придания указанному постановлению обратной силы», – подчеркнула адвокат.
Надежда Крылова полагает, что определение КС можно назвать в некотором смысле «знаковым» в практике рассмотрения дел по ст. 20.6.1 КоАП. Адвокат выразила надежду, что суды будут в первую очередь принимать во внимание правовые позиции, изложенные в определении в части положений ч. 2 ст. 1.7 КоАП.
По мнению адвоката, управляющего партнера АБ «Сафоненков, Густов и Партнеры» г. Москва Павла Сафоненкова, с концептуальным подходом Конституционного Суда, примененным в формулировании правовой позиции в Определении № 2355-О/2021, вполне можно согласиться. Однако своя логика есть и у Верховного Суда, и их разный подход к оценке ситуации, на которую уже не первый раз обращает внимание Костромской областной суд, не позволяет последнему вынести обоснованное решение по конкретному делу об административном правонарушении.
«Анализируя правовые позиции Конституционного и Верховного судов, следует обратить внимание на существенную разницу именно в судебном толковании положений законодательства, в любом случае направленном на попытку уяснения и разъяснения истинного смысла правовых предписаний. Фактически правовая позиция КС сводится к недопустимости расширительного толкования принципа обратной силы закона, отменяющего административную ответственность, а Президиум ВС такое толкование допускает. Именно эта разница в толковании и приводит к проблемам в судебной практике. Изменение ситуации в таком случае, как заметил Конституционный Суд еще в Определении № 2355-О/2021, “является прерогативой законодателя”», – подчеркнул Павел Сафоненков.
Как указал адвокат, определения КС № 2355-О/2021 и № 2944-О/2022 как обязательные для судебных органов должны способствовать формированию однозначной практики, исключающей возможность применения положения ч. 2 ст. 1.7 КоАП об обратной силе закона, отменяющего административную ответственность, в отношении правонарушения по ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП, в случае отмены после вынесения (вступления в законную силу) постановления по делу об административном правонарушении правил режима повышенной готовности, за нарушение которых гражданин во время их действия был подвергнут административному наказанию. Однако препятствием этому является позиция Верховного Суда, которой также руководствуются судебные органы.
«К сожалению, такая ситуация не нова, и на ее разрешение посредством приведения судебной практики в соответствие с позицией Конституционного Суда (фактически, изменения своей принципиальной позиции Верховным Судом) в ближайшее время, думаю, не стоит рассчитывать. Нет уверенности и в оперативном принятии мер по данному вопросу законодателем», – полагает Павел Сафоненков.
Адвокат КА г. Москвы «Минушкина и партнеры» Анна Минушкина отметила, что согласно Определению № 2355-О/2021 спорный вопрос касался применения норм обратной силы закона к постановлениям о привлечении к административной ответственности, наказания по которым исполнены.
«Вплоть до сегодняшнего дня судами прекращаются дела по ст. 20.6.1 КоАП вследствие отмены нормативных актов по установлению требований по использованию средств индивидуальной защиты органов дыхания. Суды лишь проверяют: исполнен либо не исполнен судебный акт. Такой подход полностью соответствует позиции ВС. Однако в рассматриваемом определении КС указал, что отмена (приостановление) правил поведения граждан, установленных при введении в соответствии с федеральным законом на территории субъекта РФ режима повышенной готовности, за нарушение которых в период их действия они были привлечены к административной ответственности, не может служить основанием для применения к соответствующим гражданам ч. 2 ст. 1.7 КоАП», – заметила Анна Минушкина.
Адвокат предполагает, что практика судов в ближайшее врем изменится. При этом она добавила, что уже после вынесения определения КС № 2944-О Второй кассационный суд прекратил производство по делам именно по ч. 2 ст. 1.7 КоАП.
