24 мая Конституционный Суд вынес Постановление № 24-П/2024 по запросу Костромского областного суда о проверке конституционности п. 4 ч. 1 ст. 30.1 КоАП, в котором указал на необходимость устранить неопределенность в вопросе определения территориальной подсудности рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное административной комиссией, созданной в соответствии с законом субъекта РФ.
Запрос в Конституционный Суд
26 января 2022 г. административная комиссия в городском округе г. Кострома постановлением привлекла А. к ответственности за административное правонарушение по ст. 2.18 «Нарушение правил благоустройства территорий муниципальных образований» закона Костромской области от 20 апреля 2019 г. № 536-6-ЗКО «Кодекс Костромской области об административных правонарушениях». Ему был назначен штраф в размере 2 тыс. руб. Комиссия посчитала, что нарушитель не исполнил предусмотренную Правилами благоустройства территории г. Костромы (утверждены решением Думы г. Костромы от 25 апреля 2013 г. № 60) обязанность владельца домовладения своевременно производить его ремонт (ст. 25).
Не согласившись с постановлением, А. обратился с жалобой по месту нахождения административной комиссии в Свердловский районный суд г. Костромы, который отказал ее в удовлетворении. Судья Костромского областного суда отменил это решение, направив жалобу А. по подсудности в Димитровский районный суд г. Костромы. Судья областного суда исходил из того, что постановление административной комиссии может быть обжаловано в районный суд по месту рассмотрения дела, а значит, по смыслу разъяснения, содержащегося в абз. 3 подп. «з» п. 3 Постановления Пленума ВС от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», при определении территориальной подсудности дел об административных правонарушениях, объективная сторона которых выражается в бездействии в виде неисполнения установленной правовым актом обязанности, таким местом является место жительства физического лица, привлекаемого к административной ответственности. С учетом этого судья сделал вывод о том, что место обжалования вынесенного постановления должно определяться местом жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а это, в свою очередь, предполагает отнесение рассмотрения соответствующей жалобы к территориальной подсудности Димитровского районного суда г. Костромы.
Решением от 29 июля 2022 г., с которым согласился судья Костромского областного суда, Димитровский районный суд оставил без изменения постановление административной комиссии. Кассация, с которой согласился Верховный Суд РФ, отменила судебные акты – дело было направлено на новое рассмотрение в Свердловский районный суд г. Костромы. При этом суд кассационной инстанции указал, что дело рассмотрено нижестоящими судами с нарушением правил подсудности, так как жалоба на постановление административной комиссии в городском округе г. Кострома подлежала рассмотрению районным судом по месту рассмотрения дела комиссией, т.е. по месту ее нахождения.
Свердловский районный суд г. Костромы решением от 8 июня 2023 г. отменил постановление административной комиссии в связи с отсутствием во вменяемом А. деянии состава административного правонарушения. Было установлено, что у А. отсутствовала обязанность по исполнению требований ст. 25 Правил благоустройства территории г. Костромы, поскольку обследованный членами комиссии ветхий дом стоит на кадастровом учете как многоквартирный, а Правила на такой тип домов не распространяются.
Административная комиссия в городском округе г. Кострома обжаловала это решение в Костромской областной суд, который приостановил производство в связи с направлением запроса в Конституционный Суд. Костромской областной суд указал, что при рассмотрении жалобы административной комиссией подлежит применению п. 4 ч. 1 ст. 30.1 КоАП, однако, по его мнению, это законоположение не соответствует Конституции, так как не позволяет однозначно определить территориальную подсудность рассмотрения жалобы на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное городской административной комиссией, созданной в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, поскольку не исключает ее произвольного отнесения к ведению районного суда либо по месту совершения административного правонарушения, либо по месту нахождения административной комиссии.
КС постановил устранить неопределенность
Изучив запрос, Конституционный Суд указал, что п. 4 ч. 1 ст. 30.1 КоАП является предметом рассмотрения по делу в той мере, в какой на его основании разрешается вопрос об определении территориальной подсудности рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное административной комиссией, созданной в соответствии с законом субъекта РФ. Оспариваемое законоположение, а равно и п. 3 и 3.1 ч. 1 ст. 30.1 КоАП относят принятие решений по жалобам на постановление по делу об административном правонарушении к компетенции районного суда по месту рассмотрения дела, которым в соответствии с ч. 1 ст. 29.5 Кодекса является, если законом прямо не установлено иное, место совершения административного правонарушения. Соответственно, совокупное восприятие указанных норм не исключает определения места рассмотрения дела об административном правонарушении, а затем и места рассмотрения жалобы на принятое по итогам его рассмотрения постановление в зависимости от места совершения административного правонарушения.
Вместе с тем, отметил Суд, при определении территориальной подсудности жалоб на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, в том числе принятое административной комиссией, нужно иметь в виду, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются компетентными субъектами административной юрисдикции в пределах полномочий, установленных соответствующими законами (ч. 2 ст. 22.1 КоАП). Следовательно, определение места рассмотрения таких дел зависит от законодательного закрепления территориальных границ (масштабов) полномочий органов, создаваемых в соответствии с законом субъекта РФ, в связи с чем предполагает отнесение к их ведению всех дел об административных правонарушениях, совершенных на подведомственной территории.
В отсутствие в федеральном законодательстве общих (единых) требований, предъявляемых к системе административных комиссий, субъекты РФ вправе по своему усмотрению решать вопрос о целесообразности их образования в каждом муниципальном образовании (административно-территориальной единице). Большинство из них не предусмотрели создание административных комиссий во внутригородских районах (районах в городе), полагая достаточным наличие таких комиссий только в муниципальных районах, муниципальных и городских округах, указал Конституционный Суд.
Обращение к закону Костромской области от 28 апреля 2007 г. № 136-4-ЗКО «Об административных комиссиях» свидетельствует о том, заметил КС, что он устанавливает необходимость образования в городском округе г. Кострома лишь одной административной комиссии, хотя его территория поделена на три судебных района с действующими в них Свердловским, Ленинским и Димитровским районными судами. В результате при обжаловании постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных административной комиссией указанного городского округа, решение вопроса о территориальной подсудности жалоб зависит от места рассмотрения этой комиссией дела об административном правонарушении, обычно совпадающего с местом постоянного ее расположения (нахождения).
Конституционный Суд предположил, что по буквальному смыслу п. 4 ч. 1 ст. 30.1 КоАП при обжаловании в районный суд не вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного административной комиссией городского округа, территориальная подсудность соответствующей жалобы должна определяться местом фактического рассмотрения дела об административном правонарушении, преимущественно совпадающим с местом ее нахождения, и не может варьироваться в зависимости от того, в сфере территориальной юрисдикции какого из районных судов (если их несколько), осуществляющих полномочия на территории городского округа, было совершено соответствующее административное правонарушение. По крайней мере, добавил он, именно такое понимание территориальной подсудности рассмотрения жалобы на постановление административной комиссии, принятое ею по делу об административном правонарушении, характерно для целого ряда судебных органов (Постановление ВС от 17 ноября 2023 г. № 4-АД23-29-К1; постановление Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 9 августа 2022 г. № 16-5020/2022 и др.).
Как отметил КС, данный вывод, по сути, согласуется с иными положениями КоАП, обязывающими компетентных субъектов административной юрисдикции при подготовке дела об административном правонарушении к рассмотрению назначать время и место его рассмотрения (п. 1 ч. 1 ст. 29.4), указывать дату и место рассмотрения дела в протоколе о рассмотрении дела об административном правонарушении (п. 1 ч. 2 ст. 29.8) и в постановлении, вынесенном по результатам рассмотрения данного дела (п. 2 ч. 1 ст. 29.10), а также закрепляющими порядок подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, предписывающий, что жалоба по общему правилу должна направляться судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление и которые обязаны в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу (ч. 1 ст. 30.2).
Обосновывая возможность обжалования постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного административной комиссией городского округа, границами которого охватываются несколько судебных районов, в районный суд по месту совершения административного правонарушения, заявитель полагает, что это прямо вытекает из подп. «з» п. 3 Постановления Пленума ВС от 24 марта 2005 г. № 5. Однако, подчеркнул Суд, содержащееся в данном подпункте разъяснение Пленума относится к рассмотрению судом дела об административном правонарушении и не рассчитано на все стадии производства по делу об административном правонарушении, включая обжалование в суд не вступивших в законную силу постановлений, вынесенных различными субъектами административной юрисдикции.
Пересмотр, в том числе судебный, постановлений и решений по делам об административных правонарушениях являет собой – наряду с возбуждением дела об административном правонарушении, его рассмотрением и исполнением принятых постановлений – самостоятельную стадию производства по делам об административных правонарушениях с присущими ей особыми процессуальными правилами. Следовательно, разъяснил Конституционный Суд, предусмотренное ч. 1 ст. 29.5 КоАП положение, согласно которому дело об административном правонарушении рассматривается, если законом не установлено иное, по месту его совершения, вовсе не означает, что и место рассмотрения судом жалобы на принятое по итогам такого рассмотрения постановление, в том числе вынесенное административной комиссией, на основании п. 4 ч. 1 ст. 30.1 Кодекса должно быть непременно увязано с местом совершения административного правонарушения.
Костромской областной суд усматривает неконституционность п. 4 ч. 1 ст. 30.1 КоАП также в том, что он не исключает такого истолкования, в соответствии с которым местом рассмотрения административной комиссией дела об административном правонарушении признается место ее нахождения, и тем самым вступает в противоречие с п. 2 ч. 1 данной статьи, прямо указывающим на возможность обжалования постановления коллегиального органа в районный суд по месту нахождения этого органа. Между тем, отметил КС, изучение законодательства субъектов РФ, устанавливающего порядок образования и организации деятельности административных комиссий, показывает, что их заседания проводятся не реже одного раза в месяц и считаются правомочными, если в них участвует более (не менее) половины членов соответствующих комиссий; заседания административных комиссий проводятся преимущественно в местах их постоянного нахождения; в целях всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств конкретного дела об административном правонарушении административные комиссии могут рассмотреть такое дело на выездном заседании, в том числе по месту совершения административного правонарушения, а также по месту работы, учебы или жительства нарушителя (лица, привлекаемого к административной ответственности).
Из этого следует, что оспариваемое законоположение, в отличие от п. 2 ч. 1 ст. 30.1 КоАП, относящего рассмотрение жалобы на постановление коллегиального органа по делу об административном правонарушении (к которому административно-деликтная практика традиционно относит главным образом комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, наделенную полномочиями на применение мер административной ответственности ст. 23.2 названного Кодекса и создаваемую в порядке, предусмотренном ст. 11 Закона об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних) к компетенции районного суда по месту нахождения соответствующего органа, предполагает обжалование постановления административной комиссии в районный суд по месту фактического рассмотрения дела, которое может как совпадать с местом постоянного нахождения комиссии, так и расходиться с ним в случаях, связанных с принятием постановления по делу об административном правонарушении на выездном заседании административной комиссии.
И хотя КоАП не оговаривает возможности выездных заседаний административных комиссий или иных субъектов административной юрисдикции, а в случае их проведения прямо не указывает на специфику определения территориальной подсудности рассмотрения судами жалоб на постановления по делу об административном правонарушении, не вступившие в законную силу, это тем не менее само по себе не может свидетельствовать об отсутствии нормативной дифференциации соответствующей подсудности, обусловленной аутентичным различием правил, содержащихся в п. 2 и 4 ч. 1 ст. 30.1 Кодекса.
В то же время, отметил Суд, практика применения судами установленного КоАП порядка обжалования не вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных городскими административными комиссиями, позволяет заключить, что они по-разному решают вопрос о территориальной подсудности таких жалоб. Это, в частности, находит подтверждение во многих судебных актах, основанных на том, что жалобы на постановления подлежат рассмотрению районным судом по месту совершения административного правонарушения, а не по месту расположения городской административной комиссии, юрисдикция которой распространяется на всю территорию города, имеющего судебное районное деление.
При этом, указал Конституционный Суд, нельзя не признать, что весомые основания для подобной интерпретации п. 4 ч. 1 ст. 30.1 КоАП содержатся в п. 30 Постановления Пленума ВС от 24 марта 2005 г. № 5, согласно которому при определении территориальной подсудности дел по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные должностными лицами, необходимо исходить из территории, на которую распространяется юрисдикция должностных лиц, а не из места расположения органа, от имени которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 28.6 и ст. 29.10 Кодекса, а потому в таких ситуациях территориальная подсудность рассмотрения жалоб должна определяться местом совершения административного правонарушения, а не местом нахождения соответствующего органа.
Поскольку п. 3 ч. 1 ст. 30.1 КоАП, касающийся обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных должностными лицами, равно как и оспариваемое законоположение, указывает на то, заметил КС, что такие постановления могут быть обжалованы в районный суд по месту рассмотрения дела, официальное разъяснение, данное Пленумом ВС, правил определения территориальной подсудности жалоб на постановления должностных лиц нередко используется судами и в отношении п. 4 ч. 1 ст. 30.1 названного Кодекса, в том числе когда в соответствии с ним обжалуются не вступившие в законную силу постановления административных комиссий (решения Верховного Суда Республики Дагестан от 22 мая 2015 г. по делам № 21-62/2015 и № 21-63/2015; решение Московского городского суда от 14 декабря 2015 г. по делу № 7-13540/2015; постановление Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 12 января 2022 г. № 16-194/2022 по делу № 16-9372/2021 и др.).
Определение территориальной подсудности обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных городскими административными комиссиями, дополнительно осложняется еще и тем, что отдельные суды, учитывая коллегиальный статус таких комиссий, считают правильным рассмотрение соответствующих жалоб на основании не п. 4, а п. 2 ч. 1 ст. 30.1 КоАП, согласно которому они могут быть поданы в районный суд по месту нахождения коллегиального органа (постановление Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 18 марта 2021 г. № 16-347/2021; постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции от 21 февраля 2022 г. № 16-229/2022 и др.). Доказательством того, что такой вариант правоприменения не лишен некоторых нормативных оснований, могут служить помимо прочего п. 5 ч. 1 ст. 1.31 и п. 4 ч. 2 ст. 22.1 КоАП, прямо относящие административные комиссии к коллегиальным органам, создаваемым в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, указал Конституционный Суд.
Очевидно, пояснил КС, что различное истолкование правовых норм в процессе применения действующего законодательства не может служить бесспорным аргументом их конституционной дефектности, в том числе в контексте обеспечения юридического равенства перед законом и судом, так как надлежащая степень определенности, ясности и непротиворечивости установленных ими правил может в случае необходимости обеспечиваться судами путем выявления содержания конкретного нормативного положения или системы находящихся во взаимосвязи нормативных положений, а также посредством установления более сложных взаимосвязей правовых предписаний (постановления КС от 24 марта 2017 г. № 9-П/2017; от 16 июня 2022 г. № 25-П/2022; от 6 апреля 2023 г. № 15-П/2023 и др.).
Но если в судебной практике достаточно широко распространена прямо противоположная интерпретация тех или иных законоположений, порождающая фактическую легализацию ее взаимоисключающих вариантов, такие нормы не могут быть признаны отвечающими конституционным критериям определенности правового регулирования. Иное подрывало бы – вопреки требованиям, вытекающим из Конституции, – доверие граждан к закону, не позволяя им соотносить свои действия (бездействие) с его предписаниями и предвидеть их последствия, указал Конституционный Суд.
Он добавил, что это в полной мере относится и к оспариваемому законоположению, устанавливающему территориальную подсудность обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных административными комиссиями городских округов, поскольку ни один из вариантов его правоприменительного толкования, сложившихся в судебной практике, не может считаться несовместимым с Конституцией. Соответственно, до законодательного устранения недостатков (дефектов), присущих правилам определения территориальной подсудности обжалования постановлений городских административных комиссий, препятствующих как однозначному уяснению нормативного содержания п. 4 ч. 1 ст. 30.1 КоАП, так и установлению его действительного соотношения с иными нормами, закрепленными в Кодексе, являющееся предметом рассмотрения по делу законоположение не может восприниматься как согласующееся с общеправовым критерием определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования, выступающим conditio sine qua non правового государства, верховенства закона и юридического равенства.
Неоднозначность, неясность, недосказанность и противоречивость правового регулирования, неустранимые даже с помощью предпринимаемых судами усилий, неизбежно препятствуют адекватному уяснению установленных законом правил и создают предпосылки для их произвольного применения, чем ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, выявления в действующем законодательстве одного лишь нарушения требования определенности правовой нормы может быть вполне достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции (постановления от 16 октября 2020 г. № 42-П/2020; от 1 февраля 2022 г. № 4-П/2022; от 17 мая 2022 г. № 19-П/2022 и др.).
Таким образом, Конституционный Суд признал п. 4 ч. 1 ст. 30.1 КоАП не соответствующим Конституции в той мере, в какой неопределенность его нормативного содержания в системе действующего правового регулирования не позволяет однозначно разрешить вопрос об определении территориальной подсудности рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное административной комиссией, созданной в соответствии с законом субъекта РФ, чем допускает произвольное отнесение рассмотрения такой жалобы к ведению районного суда по месту нахождения административной комиссии, по месту проведения ее заседания или по месту совершения административного правонарушения.
Поскольку п. 4 ч. 1 ст. 30.1 КоАП сам по себе не может оказывать влияния на вывод о наличии в деянии (действиях, бездействии) граждан или юридических лиц состава административного правонарушения и тем самым служить основанием для привлечения их к административной ответственности, КС указал, что его признание неконституционным не влечет за собой наступления последствий, предусмотренных п. 6 ч. 3 ст. 79 Закона о Конституционном Суде.
Федеральному законодателю надлежит принять меры по устранению неопределенности в вопросе о территориальной подсудности обжалования постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного административной комиссией, созданной в соответствии с законом субъекта РФ. До внесения изменений, вытекающих из постановления, территориальная подсудность рассмотрения районным судом жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное административной комиссией, созданной в соответствии с законом субъекта РФ, должна определяться местом нахождения такой комиссии.
Эксперты о выводах КС
Партнер юридической фирмы Law & Commerce Offer Антон Алексеев назвал постановление Конституционного Суда важным. «Приведенные в нем разъяснения устраняют правовую неопределенность и способствуют наиболее быстрой и эффективной защите своих прав лицами, обжалующими постановления о привлечении к административной ответственности, принятые административными комиссиями, созданными в соответствии с законом субъекта РФ. Законодательные нормы не должны иметь неоднозначности, нечеткости, двусмысленности, допускать их различное толкование судами. Выводы постановления способствуют совершенствованию норм КоАП», – посчитал он.
Старший юрист КА г. Москвы «Минушкина и партнеры» Фатима Зангиева заметила, что КС затронул одну из основных проблем, существующих в настоящий момент в производстве по делам об административных правонарушениях, – определение подсудности рассмотрения районными судами жалоб на постановления. Такая неопределенность касается, в частности, тех дел, в рамках которых административным органом одновременно с определением о возбуждении дела об административном правонарушении выносится определение о проведении административного расследования, предусмотренное ст. 28.7 КоАП РФ.
«Раннее суды определяли подсудность таких дел, опираясь на позицию Верховного Суда, изложенную в абз. 3 подп. “а” п. 3 Постановления от 24 марта 2005 г. № 5, где говорится о том, что административное расследование должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности. В связи с чем в случае когда административное расследование фактически не проводилось, жалоба на постановление подается в зависимости от объективной стороны правонарушения – действие или бездействие – в соответствующий районный суд: по месту совершения правонарушения или по месту нахождения привлекаемого лица», – отметила эксперт.
Вместе с тем, добавила она, в практике в настоящий момент преобладает иная позиция Верховного Суда, отраженная в Обзоре судебной практики № 1 (2020), утвержденном Президиумом 10 июня 2020 г., где указано, что во взаимосвязи с ч. 2 ст. 29.5 и ч. 1 ст. 30.1 КоАП, в случае проведения административного расследования и рассмотрения, соответственно, дела по месту нахождения органа, проводившего такое расследование, жалоба на постановление должна рассматриваться в районном суде по месту рассмотрения дела. Таким образом, конкретизации подлежат не только п. 4 ч. 1 ст. 30.1 КоАП, но и положения указанной статьи, касающиеся определения территориальной подсудности рассмотрения жалоб в тех случаях, когда по делу об административном правонарушении проводилось административное расследование, посчитала Фатима Зангиева.
