30 августа Верховный Суд вынес Определение № 305-ЭС23-8950 по делу № А40-99754/2022, в котором напомнил, в какой момент строительство объекта железнодорожной инфраструктуры считается завершенным и при каких условиях он вводится во временную эксплуатацию.
В апреле 2022 г. ОАО «Российские железные дороги» было оштрафовано по ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ на 1 млн руб. за эксплуатацию объекта капстроительства «Интеграция Савеловского направления и малого кольца Московской железной дороги Савеловского направления» без получения разрешения на ввод ншл в эксплуатацию. Тогда «РЖД» обратилось в суд с заявлением к Комитету государственного строительного надзора г. Москвы о признании постановления о привлечении к административной ответственности незаконным.
Требования заявителя были удовлетворены, с чем согласились апелляция и кассация. Суды указали на отсутствие в действиях «РЖД» события вмененного административного правонарушения, поскольку объект был введен во временную эксплуатацию, а его строительство и реконструкция велись без прекращения движения поездов, с предоставлением «окон» без значительных перерывов в движении ж/д транспорта. Также они указали: нет оснований полагать, что строительство объекта завершено и он должен быть введен в полную эксплуатацию на этапе проверки.
Изучив кассационную жалобу комитета, Верховный Суд со ссылкой на ч. 6 ст. 55 ГрК РФ напомнил, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, удостоверяющий выполнение строительства, реконструкции объекта капстроительства в полном объеме согласно разрешению на строительство, проектной документации, а также соответствие построенного, реконструированного объекта требованиям к строительству, реконструкции такого объекта. Законом об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры (Закон № 254-ФЗ) установлены нюансы регулирования градостроительных, земельных и иных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры. Согласно его положениям до получения разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта инфраструктуры, разрешения на ввод в эксплуатацию в отношении этапа строительства, реконструкции такого объекта инфраструктуры допускается осуществление временной эксплуатации такого объекта капстроительства в целях осуществления перевозки грузов или пассажиров при условии подтверждения технической готовности указанного объекта к временной эксплуатации.
Техническая готовность линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации определяется комиссией, порядок формирования и функционирования которой был утвержден правительственным постановлением от 9 декабря 2020 г. № 2057 «Об утверждении Правил формирования и функционирования комиссии, определяющей техническую готовность линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации». Постановлением Правительства РФ от 23 января 2021 г. № 35 также утверждены Требования к техническому состоянию линейного объекта инфраструктуры, допускаемого к временной эксплуатации, Правила подтверждения технической готовности линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации, Правила осуществления временной эксплуатации и технического обслуживания линейного объекта инфраструктуры.
«Правила № 2057 не предусматривают такой формы документа, как акт приемки в эксплуатацию законченного строительством объекта. Закон № 254-ФЗ и Правила № 2057 допускают временную эксплуатацию объектов на основании решений комиссии о технической готовности линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации, которые оформляются протоколами заседаний комиссии, а не на основании актов приемки в эксплуатацию законченного строительством объекта. Правила № 2057 предусматривают обязательное уведомление органа, выдавшего разрешение на строительство, о формировании комиссии, которая определяет техническую готовность линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации, и о решении комиссии», – пояснил ВС.
В этом деле, заметил Суд, административный орган ссылался на то, что «РЖД» не соблюден предусмотренный Законом № 254-ФЗ и Правилами № 2057 порядок ввода во временную эксплуатацию спорного объекта. Заявитель не уведомлял соответствующий орган о формировании комиссии и о решении комиссии о технической готовности линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации, в то время как представленный им акт приемки в эксплуатацию законченного строительством объекта не является решением комиссии и не соответствует требованиям Закона № 254-ФЗ и Правил № 2057. В частности, этот акт не содержит решения комиссии о временном вводе в эксплуатацию спорного объекта и срока его временной эксплуатации. Также административный орган утверждал, что представленный «РЖД» акт составлен в отношении железнодорожной эстакады, а не в отношении спорного объекта.
Верховный Суд добавил, что решение комиссии о технической готовности линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации в соответствии с требованиями Закона № 254-ФЗ не принималось «РЖД» на момент выявления правонарушения. Представленный обществом акт приемки в эксплуатацию законченного строительством объекта приемочной комиссией является лишь внутренним документом общества и не может подменять собой решение комиссии, предусмотренное требованиями Закона № 254-ФЗ и Правил № 2057. Эти обстоятельства, по мнению комитета, свидетельствуют о том, что спорный объект не был введен обществом во временную эксплуатацию согласно установленным требованиям и эксплуатировался без оформленного в установленном порядке разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Правовая позиция по сходному вопросу ранее была изложена в Определении ВС РФ от 3 апреля 2023 г. № 305-ЭС22-26001. В связи с этим ВС отменил судебные акты нижестоящих инстанций и вернул дело на новое рассмотрение в АСГМ.
Юрист практики недвижимости и строительства компании «Центральный округ» Ксения Алфёрова отметила, что сущность спора сводится к классификации события административного правонарушения. Она пояснила, что с одной стороны, на отсутствие события правонарушения и отсутствие вины АО «РЖД» указывают предпринятые компанией меры для получения акта приемки в эксплуатацию объекта, на что и опирались нижестоящие инстанции. С другой стороны, фактически есть несоблюденная внешняя процедура временного введения в эксплуатацию, о которой и напомнил Верховный Суд.
«Помимо прочего при учете рисков, а в данной ситуации – это перевозка огромного количества пассажиров по линейному объекту, который не введен надлежащим образом во временную эксплуатацию, необходимо обратить внимание на неточности, возникшие в деле в отношении самого объекта, на который выдан акт приемки в эксплуатацию. В этом деле есть значительное количество нюансов, которые суду первой инстанции еще предстоит исследовать. При этом основное, что требуется от организаций, выполняющих аналогичные ОАО “РЖД” работы, – это удостовериться в надлежащем соблюдении административного порядка и проверить на соответствие всю документацию, полученную в отношении каждого из своих линейных объектов, так как формируемая с апреля этого года ВС практика говорит о невозможности отступления от административного порядка ни при каких условиях», – подчеркнула Ксения Алфёрова.
Адвокат АК «Бородин и Партнеры» Елизавета Любченко считает, что определение ВС подтверждает сложившуюся судебную практику необходимости более строго подхода к регулированию вопросов строительства объектов капстроительства, в том числе линейных сооружений. «Суд указал, что представленный обществом акт приемки в эксплуатацию законченного строительством объекта приемочной комиссией – это внутренний документ общества, который не может подменять собой решение комиссии, предусмотренное требованиями Закона № 254-ФЗ и Правил № 2057. Такая позиция имеет принципиальное значение для правоприменительной практики привлечения к административной ответственности хозяйствующих субъектов, поскольку призывает к соблюдению требований законодательства при строительстве капитальных объектов. Законодатель предусмотрел упрощенный порядок ввода объектов в эксплуатацию в отношении линейных объектов инфраструктуры. Также представляется нелогичной позиция нижестоящих судов об удовлетворении требований ОАО “РЖД” при рассмотрении настоящего спора, с учетом вынесенного 14 июня 2023 г. решения АСГМ по делу № А40-279893/21-149-2095 по аналогичному спору с участием тех же сторон после возвращения ВС решений нижестоящих судов на новое рассмотрение (Определение от 3 апреля 2023 г. № 305-ЭС22-26001)», – заметила она.
Адвокат АП Саратовской области Денис Вениционов отметил, что Верховный Суд вновь обоснованно указал на нарушение норм материального права, допущенное нижестоящими судами. «В рассматриваемом деле речь шла именно о нарушении порядка ввода спорного объекта во временную эксплуатацию и правильного оформления документации. Предполагаю, что решение комиссии о технической готовности линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации, которая должна быть сформирована, определенно имеет несколько иные правовые последствия, нежели акт приемки в эксплуатацию законченного строительством объекта. Например, при рассмотрении вопросов безопасности на объекте либо возникновении каких-либо внештатных ситуаций, не говоря уже о чрезвычайных происшествиях. Не исключаю также то, что акт мог быть изготовлен “задним числом”, а вот уведомить соответствующий орган о формировании комиссии для принятия ею решения о готовности объекта таким образом сделать было бы невозможно», – полагает он.
