Верховный Суд опубликовал Решение по делу № АКПИ22-853 от 7 ноября, которым отказал адвокату Ирине Калюжной в удовлетворении административного искового заявления о признании частично недействующими положения п. 20, 25 Порядка ведения реестров адвокатов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы внесения в реестр адвокатов сведений об адвокате.
Адвокат попыталась изменить членство в адвокатской палате, не меняя регистрацию по месту жительства
19 января 2019 г. Ирина Калюжная была исключена из реестра адвокатов в Волгоградской области в связи с намерением изменить членство в адвокатской палате. Она обратилась в АП Московской области для вступления в нее, однако Совет палаты отказал Ирине Калюжной, поскольку у нее была только временная регистрация в Московской области и она не снялась с учета по месту жительства в Волгограде.
Ирина Калюжная обратилась в суд, однако тот отказал ей в удовлетворении иска. По мнению первой инстанции, уведомительный порядок изменения членства в адвокатской палате одного субъекта РФ на членство в адвокатской палате другого субъекта не означает его безусловность, а право претендовать на членство в адвокатской палате субъекта России, на территории которого адвокат зарегистрирован по месту пребывания, наступает только в случае, если в его паспорте отсутствует отметка о регистрации по месту жительства. Решение первой инстанции поддержали вышестоящие суды. Когда судья ВС отказал в передаче кассационной жалобы для рассмотрения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда, Ирина Калюжная обратилась в КС.
В жалобе она указывала на несоответствие п. 5 ст. 9 и п. 5 и 8 ст. 15 Закона об адвокатуре Конституции, поскольку они, по ее мнению, препятствуют осуществлению адвокатом его профессиональной деятельности на территории субъекта, где он не имеет места постоянного проживания, а потому противоречат Конституции. Однако КС пришел к выводу, что адвокат может свободно осуществлять свою деятельность на всей территории РФ вне зависимости от места регистрации, но при этом для смены членства в адвокатской палате ему необходимо изменить регистрацию по месту жительства.
Внесение сведений в реестр адвокатов зависит от направления адвокатской палатой уведомления
Тогда адвокат обратилась в Верховный Суд с административным иском к Минюсту. Ирина Калюжная указала, что проживала преимущественно в г. Реутове Московской области и была ограничена в праве на осуществление адвокатской деятельности в выбранном месте проживания, право на выбор которого гарантирован ст. 27 Конституции. Она отметила, что невнесение сведений о ней в реестр адвокатов Московской области, невыдача удостоверения взамен справки, подтверждающей статус адвоката, в установленный законом срок создали препятствия для осуществления ею адвокатской деятельности в период с 2019 по 2022 г. и получения дохода от профессиональной деятельности.
Ирина Калюжная заметила, что законодатель не предусмотрел уменьшение страховых взносов или освобождение от их уплаты адвокатом, сведения о котором не внесены в реестр адвокатов, в случае изменения им членства в палате. Она пояснила, что по завершении деятельности в Волгограде уплатила страховые взносы за соответствующий период деятельности, т.е. до 19 января 2019 г. (дата исключения сведений из реестра адвокатов Волгоградскрой области), что подтверждается платежными документами, декларацией за 2019 г. с нулевыми доходами. При этом от уплаты обязательных страховых взносов в период неосуществления адвокатской деятельности и неполучения дохода она не освобождена, что создает реальную угрозу возложения такой обязанности.
В административном иске Ирина Калюжная попросила признать частично недействующими п. 20, 25 Порядка ведения реестров адвокатов субъектов РФ в части, дающей право территориальному органу юстиции по субъекту (субъектам) РФ не вносить в реестр сведения об адвокате в «случае» изменения им членства в «случае» непоступления уведомления совета адвокатской палаты субъекта о приеме адвоката в члены адвокатской палаты, ссылаясь на то, что оспариваемые положения противоречат п. 5, 7 ст. 15 Закона об адвокатуре; нарушают права, свободы и законные интересы административного истца; содержат правовую неопределенность, вызывая неоднозначное толкование; являются бланкетной нормой, не связанной по содержанию с другими положениями Порядка, позволяющими территориальному органу Минюста России по субъекту самостоятельно устанавливать правила поведения, связанные с невнесением сведений в реестр в случае непоступления уведомления о приеме адвоката в члены палаты. Кроме того, данные пункты Порядка не являются отсылочными, поскольку порядок и условия, связанные со случаем непринятия советом адвокатской палаты решения о приеме адвоката в члены палаты и ненаправления уведомления об этом в территориальный орган юстиции, в законе не раскрыты.
По мнению Ирины Калюжной, оспариваемые положения ставят обязанность территориального органа юстиции по внесению сведений об адвокате в реестр в случае изменения им членства в зависимость от наступления «случая» приема в члены палаты с направлением (ненаправлением) уведомления территориальному органу юстиции, что допускает возможность вмешательства адвокатуры как независимого органа в вопросы, относящиеся к ведению органа государственной исполнительной власти, который не наделен полномочиями отказывать адвокату во внесении в реестр сведений о нем и в выдаче удостоверения, и ставят адвоката в неравное положение с другими сторонами, что нарушает принцип равенства всех перед законом.
ВС не увидел оснований для удовлетворения административного иска
При рассмотрении дела в Верховном Суде Ирина Калюжная дополнительно пояснила, что оспариваемые пункты Порядка также противоречат ч. 6 ст. 1, п. 1 ч. 1 ст. 3 Закона о государственном языке и п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства от 26 февраля 2010 г. № 96.
Изучив дело, ВС заключил, что доводы о противоречии оспариваемых положений п. 5, 7 ст. 15 Закона об адвокатуре основаны на неверном толковании норм права. Он отметил, что необходимым условием для внесения территориальным органом юстиции сведений об адвокате в региональный реестр при изменении адвокатом членства в адвокатской палате является принятие советом палаты решения о приеме адвоката в члены адвокатской палаты. Внесение сведений об адвокате в реестр осуществляется территориальным органом юстиции на основании уведомления совета адвокатской палаты. Следовательно, установленные положения Порядка являются обязательными как для совета адвокатской палаты, так и для территориального органа юстиции, который ведет региональный реестр.
ВС посчитал, что оспоренные предписания Порядка не препятствуют Ирине Калюжной в осуществлении своих прав на судебную защиту, если она не согласна с действиями (бездействием) адвокатской палаты при реализации данного Порядка, к чему по существу сводятся ее доводы. Таким образом, п. 20 и 25 Порядка в полной мере согласуются с нормативными предписаниями Закона об адвокатуре.
Ведение реестра адвокатов субъекта РФ как совокупности сведений о присвоении лицу статуса адвоката, приостановлении, прекращении статуса адвоката, об изменении адвокатом членства в адвокатской палате, которое осуществляется на основании соответствующих решений совета адвокатской палаты, не препятствует административному истцу в осуществлении его права свободно распоряжаться способностями к труду, выбирать вид деятельности и профессию, указал Суд. Закрепив в Законе об адвокатуре порядок приобретения статуса адвоката и регламентировав в том числе процедуру изменения членства в адвокатской палате одного субъекта РФ на членство в адвокатской палате другого субъекта РФ, законодатель, действуя в пределах своих полномочий, определил важнейшие гарантии, обеспечивающие высокий статус адвоката. В частности, заметил ВС, п. 5 ст. 9 Закона об адвокатуре в качестве гарантии свободы адвокатской деятельности и права граждан на получение квалифицированной юридической помощи установлено право адвоката осуществлять адвокатскую деятельность на всей территории России без какого-либо дополнительного разрешения.
Верховный Суд сослался на ряд судебных актов Конституционного Суда и отметил, что наделение адвокатских палат (их органов) контрольными и управленческими полномочиями, в том числе полномочиями на принятие обязательных для адвокатов решений по отдельным вопросам адвокатской деятельности, согласуется с особым публично-правовым статусом некоммерческих организаций подобного рода, включая профессиональное сообщество адвокатов, которое не входит в систему органов публичной власти и действует независимо от них.
ВС указал, что Решением Совета ФПА от 2 апреля 2010 г. (протокол № 4) утвержден Порядок изменения адвокатом членства в адвокатской палате одного субъекта РФ на членство в адвокатской палате другого субъекта РФ и урегулирования некоторых вопросов реализации адвокатом права на осуществление адвокатской деятельности на территории России, который предусматривает, что членство в адвокатской палате субъекта РФ является для адвоката обязательным; адвокат может быть членом одной адвокатской палаты, действующей на территории субъекта РФ по месту его регистрации по месту жительства (п. 1). Однако такое регулирование, действующее в нормативном единстве с п. 5 ст. 9 Закона об адвокатуре, вопреки утверждению административного истца, не может расцениваться как ограничивающее профессиональную деятельность адвоката пределами территории субъекта РФ, в котором он зарегистрирован по месту жительства, поскольку указанные нормы гарантируют свободу адвокатской деятельности на всей территории России без каких-либо дополнительных условий.
В силу п. 2 Порядка изменения адвокатом членства в адвокатской палате статус адвоката и членство в адвокатской палате являются непрерывными, за исключением случаев, предусмотренных законом. Изменение членства в адвокатской палате представляет собой единую процедуру, которая инициируется направляемым адвокатом уведомлением и завершается вынесением решения о принятии в члены адвокатской палаты субъекта РФ по месту регистрации. К уведомлению о принятии в члены адвокатской палаты адвокат прилагает выданную уполномоченным органом справку, подтверждающую статус адвоката, надлежащим образом заверенный документ, подтверждающий изменение регистрации по месту жительства, а также иные документы, предусмотренные правилами адвокатской палаты, в которую подается уведомление. Совет палаты, рассматривающий уведомление об изменении членства, вправе запросить в адвокатской палате, членом которой адвокат являлся, копии материалов его личного дела. Следовательно, указал ВС, изменение адвокатом места постоянного проживания и членства в адвокатской палате одного субъекта РФ на членство в адвокатской палате другого субъекта РФ не влечет за собой утрату статуса адвоката, а также его приостановление. В период после направления уведомления об изменении членства в адвокатской палате статус адвоката, полномочия и обязанности лица, направившего уведомление, сохраняются в полном объеме.
Довод административного истца о том, что оспариваемые пункты Порядка создают угрозу возложения обязанности по уплате страховых взносов, лишен правовых оснований, поскольку такая обязанность возникает в силу факта приобретения статуса адвоката, который подтверждается либо удостоверением, либо документом, выданным в соответствии с п. 5 ст. 15 Закона об адвокатуре, и прекращается с момента прекращения или приостановления статуса адвоката. Кроме того, Верховный Суд отметил, что закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которым бы противоречили п. 20 и 25 Порядка, также не имеется. Он посчитал, что оспариваемые предписания изложены понятным и доступным образом, отвечают критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускают неоднозначного толкования при их применении, не нарушают прав и законных интересов административного истца.
Суд не согласился и с утверждением Ирины Калюжной о том, что оспариваемые положения устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, в связи с чем они не соответствуют п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Согласно п. 3 и 4 Методики коррупциогенными факторами являются положения НПА и их проектов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые или обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Между тем содержание оспариваемых предписаний не дает оснований для вывода о наличии в них таких факторов. В п. 20, 25 Правил приведен достаточно ясный и определенный порядок внесения в реестр сведений при приеме в члены адвокатской палаты в связи с изменением адвокатом членства в адвокатской палате. Ссылка административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта ч. 6 ст. 1, п. 1 ч. 1 ст. 3 Закона о государственном языке является несостоятельной, основана на ошибочном толковании норм материального права и не может служить основанием для удовлетворения заявленного требования, указал ВС.
Требования о признании недействующими п. 20 и 25 Порядка фактически основаны на несогласии с действиями (бездействием) адвокатской палаты при реализации данного порядка, а также с состоявшимися судебными решениями, проверка законности и обоснованности которых не входит в предмет настоящего административного дела. «При этом из представленных административным истцом документов не усматривается, что применение на практике оспариваемых нормативных положений не соответствует их истолкованию, выявленному судом с учетом места данных актов в системе нормативных правовых актов», – отмечается в решении.
ВС посчитал, что доводы Ирины Калюжной фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с ее точки зрения, изменений в действующее регулирование в части необходимости регламентации иного порядка, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска. Проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Таким образом, Верховный Суд отказал в удовлетворении административного иска.
Адвокаты не увидели оснований для административного иска
Вице-президент Федеральной палаты адвокатов, президент АП Воронежской области Олег Баулин назвал ситуацию нетипичной. «Вопрос об адвокатской палате, членом которой обязан быть действующий адвокат, давно и в соответствии с законом решен в утвержденном решением Совета ФПА Порядке изменения адвокатом членства в адвокатской палате, в привязке к месту постоянной регистрации по месту жительства. Попытка использовать в качестве основания определения членства институт временной регистрации не имеет под собой ни юридических, ни логических оснований», – указал он.
Олег Баулин предположил, что «сочинить» институт «временного» членства в адвокатской палате, которая является основой профессиональной деятельности адвоката и выполнения им публичных функций защиты и представительства, возможно, однако правовые основания для такого изобретения отсутствуют. По его мнению, Верховный Суд точно квалифицировал правовую ситуацию и пришел к выводу о первичном характере решения совета региональной адвокатской палаты в отношении членства. В этой связи содержание Порядка ведения реестра адвокатов, предусматривающего обязанность органа юстиции вносить в реестр сведения об адвокате только после решения о приеме в палату и получения соответствующего уведомления, полностью соответствует закону, что и подтвердил ВС.
Адвокат АП Свердловской области Сергей Колосовский отметил, что в соответствии с п. 3 Разъяснения Совета ФПА от 8 июня 2022 г. «О статусе адвоката, не завершившего процедуру изменения членства в адвокатской палате субъекта РФ», до принятия адвоката в новую палату все его права и обязанности реализуются в палате, которую он желает покинуть. Таким образом, каких-либо проблем при осуществлении профессиональной деятельности, в том числе при исполнении налоговых и иных обязательств перед государственными органами, у адвоката не возникает.
По мнению адвоката АП Смоленской области Сергея Манойлова, исходя из текста решения ВС можно сделать вывод, что административный истец фактически обжалует конкретное решение Совета АП Московской области. «Оспариваемые же административным истцом правовые нормы непосредственно не возлагают на истца какие-либо обязанности. Как таковой проблемы в правовой определенности в данном случае нет, фактически административным истцом выбран ненадлежащий способ защиты права», – посчитал он.
Сама Ирина Калюжная воздержалась от комментария, но сообщила «АГ», что планирует обжаловать решение ВС.
