16 ноября Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ. В соответствии с ней постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев; по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, – по истечении трех месяцев со дня совершения правонарушения, а за некоторые нарушения законодательства РФ, в частности о защите прав потребителей, – по истечении года.
Заявитель жалобы – почтовый оператор ООО «СПСР-ЭКСПРЕСС» неоднократно привлекался территориальными органами Роскомнадзора к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП за нарушение требований лицензионного соглашения (превышение установленных сроков доставки, а также утрата почтовой корреспонденции) и подвергался штрафу в 30 тыс. руб. за каждое нарушение.
Компания полагала, что поскольку срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение лицензионного законодательства составляет три месяца, производство по этим делам в силу его истечения должно быть прекращено. Однако арбитражные суды со ссылкой на правовую позицию ВАС РФ, выраженную в Постановлении Президиума от 2 ноября 2010 г. № 6971/10, применили увеличенный срок привлечения к ответственности. При этом они указали, что, хотя объектом посягательства являлись требования лицензионного законодательства, одновременно были нарушены права потребителей. Данные решения были поддержаны апелляцией.
По мнению заявителя, ч. 1 ст. 4.5 КоАП нарушает конституционный принцип равенства и правовой определенности, поскольку позволяет правоприменителям произвольно относить правонарушения в сфере лицензионного законодательства к нарушениям законодательства о защите прав потребителей, применяя к ним срок давности в один год.
В обоснование позиции представитель «СПСР-ЭКСПРЕСС», адвокат Сергей Айдинов в ходе заседания КС отметил, что, принимая посылку к отправлению, оператор связи не знает, в каком статусе действует отправитель, поскольку это может быть как физическое лицо, так и курьер организации, владелец интернет-магазина и т.д. В ряде случаев получатель почтовой услуги не вступает в правоотношения с отправителем – например, оформляя заказ через интернет-магазин. Однако суды, добавил адвокат, рассматривают эти дела как нарушение прав потребителей, если в ходе административного расследования выясняется, что получателем услуги был потребитель: «Таким образом, диспозиция берется от одной статьи, а срок давности – от другой. Срок привлечения к ответственности зависит от фактора, который невозможно предвидеть и как-то на него повлиять. По большому счету, это лотерея».
Сергей Айдинов обратил внимание, что ранее Конституционный Суд в Постановлении от 13 июля 2010 г. № 15-П прямо указал на недопустимость связывания сроков давности привлечения к ответственности с каким-либо юридическим фактом. При этом он отметил противоречивость судебной практики при определении сроков давности по ст. 14.1 КоАП.
Судья Верховного Суда РФ Анатолий Першутов в свою очередь отметил, что правовая позиция ВАС получила развитие в Постановлении от 4 февраля 2014 г. № 13004/13. При этом он обратил внимание, что судебная практика ограничительно толкует понятие нарушений законодательства о защите прав потребителей применительно к нарушению лицензионных требований. Судья ВС добавил, что срок давности в один год применяется судами только в случае, когда нарушение лицензионных требований привело к нарушению прав потребителей.
«Однако такое ограничительное толкование законодательства о защите прав потребителей применительно к исчислению срока давности не может, на наш взгляд, свидетельствовать о нарушении прав заявителя или других лиц, привлекаемых к ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП, поскольку применение трехмесячного, а не годичного срока давности в этих случаях благоприятно для привлекаемого к ответственности лица», – добавил Анатолий Першутов.
Полномочный представитель Совета Федерации в КС, сенатор Андрей Клишас отметил, что необходимость увеличенного срока давности привлечения к административной ответственности обусловлена рядом обстоятельств, поскольку общий срок давности, предусмотренный ч. 1 ст. 4.5 КоАП, зачастую оказывается недостаточным для выявления правонарушения. Он также добавил, что в случае совершения правонарушения в сфере лицензионного законодательства, предусмотренного ст. 14.1 КоАП, которое повлекло нарушение законных прав и интересов потребителя, срок давности составляет год. «КС неоднократно указывал, что дифференциация правового регулирования, если она основана на объективных критериях, не может рассматриваться как нарушение принципа равенства», – резюмировал Андрей Клишас.
Сергей Айдинов добавил, что, если законодатель считает нужным предоставить отдельным категориям получателей почтовых услуг повышенную правовую защиту в виде увеличенного срока давности, это должно не следовать из фактических обстоятельств дела, а прямо предусматриваться в КоАП. Для этого, по мнению адвоката, целесообразно внести дополнение в ч. 3 ст. 14.1 Кодекса.
Анатолий Першутов пояснил, что арбитражная практика именно так толкует законодательство об административных правонарушениях и данная позиция согласуется с п. 21 Постановления Пленума ВАС № 10. Также он обратил внимание, что деяние, за которое заявитель был привлечен к ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП, образует состав еще одного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.4, – оказание услуг населению, не соответствующее требованиям нормативных правовых актов. «Квалификация деяния по ч. 1 ст. 14.4 КоАП свидетельствует о том, что правонарушение совершено в сфере законодательства о защите прав потребителей, в связи с чем срок давности составляет год», – резюмировал судья ВС РФ.
Данное мнение поддержала полномочный представитель Генпрокурора в Конституционном Суде Татьяна Васильева. При этом она добавила, что спор, на ее взгляд, сводится не только к сроку привлечения к ответственности, но и к компетенции контрольно-надзорных органов, уполномоченных возбуждать дела об административном судопроизводстве. По словам Татьяны Васильевой, органом, в компетенцию которого входит возбуждение дел по ст. 14.4 КоАП, является Роспотребнадзор, и то, что Роскомнадзор может ставить вопрос о привлечении к ответственности за нарушения прав потребителя, представляется очень широким толкованием. «Если нужно менять компетенцию контрольно-надзорных органов и расширять полномочия Роскомнадзора, это должно быть сделано на законодательном уровне», – считает она.
Советник министра юстиции РФ Мария Мельникова также отметила, что в рассматриваемой ситуации дело должно быть возбуждено и рассмотрено тем органом, который имеет право на составление такого протокола. Она поддержала позицию Татьяны Васильевой о том, что вопрос должен касаться необходимости расширения полномочий надзорных органов по привлечению к административной ответственности в случаях, когда нарушение лицензионных норм затрагивает права потребителей.
По мнению представителя Роскомнадзора, начальника отдела правового обеспечения Олега Дубенского, необходимость наделять ведомство дополнительными полномочиями отсутствует. «Мы давно все разделили и действуем в рамках своих полномочий», – пояснил он, добавив, что в рассматриваемой ситуации неопределенности нет.
Полномочный представитель Госдумы в Конституционном Суде Мария Беспалова в своем выступлении отметила, что законодатель не усматривает несоответствие положений оспариваемой нормы конституционному принципу равенства перед законом и судом, равно как и нарушение принципа правовой определенности, так как из буквального толкования нормы не следует, что срок давности привлечения к административной ответственности на основании ч. 3 ст. 14.1 КоАП составляет один год, если соответствующее нарушение затрагивает права потребителей.
Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде Михаил Кротов обратил внимание, что законодательство о защите прав потребителей как раз и заключается в его межотраслевой направленности и его нельзя вписать в конкретный кодекс. В рассмотренных случаях за защитой обращались потребители, поэтому законодательство о защите прав потребителей, по мнению Михаила Кротова, применено верно.
«Получается, что если гражданин обратится за защитой в Роспотребнадзор, срок исковой давности составит год, а если в Роскомнадзор, то три месяца, – рассуждал Михаил Кротов. – Полагаю, что задача государства – обеспечить надлежащую защиту, а не гонять граждан по различным органам. Если тот орган, в который он обратился, может осуществить его защиту в пределах установленных законом сроков, это и должно быть сделано».
Председатель КС РФ Валерий Зорькин сообщил, что решение по жалобе будет принято позже в закрытом заседании.
