Конституционный Суд опубликовал Определение от 20 июля № 2101-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы на неконституционность ч. 7 ст. 7.32 «Нарушение порядка заключения, изменения контракта» и ч. 1 ст. 29.5 «Место рассмотрения дела об административном правонарушении» КоАП РФ.
Постановлением мирового судьи от 27 июля 2021 г. Александр Вивтюк как должностное лицо коммерческой организации, ответственное за соблюдение сроков исполнения муниципального контракта, был признан виновным в совершении правонарушения по ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ. Нарушение выразилось в невыполнении в полном объеме работ по строительству детской школы искусств в установленный контрактом срок. Указанное постановление было оставлено без изменения вышестоящими судами, в том числе постановлением судьи Верховного Суда РФ.
Суды указали, что неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом, причинило существенный вред охраняемым публичным интересам, определяемым в данном случае социальной значимостью строящегося объекта. Опровергая доводы Александра Вивтюка, суды также отметили, что нарушение процессуальных требований, в том числе о территориальной подсудности, при возбуждении и рассмотрении дела об административном правонарушении не допущено.
В жалобе в Конституционный Суд Александр Вивтюк просил признать ч. 7 ст. 7.32 и ч. 1 ст. 29.5 КоАП не соответствующими Конституции, поскольку по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, в том числе на основании разъяснений Пленума ВС, позволяют судам произвольно, с нарушением правил квалификации вменяемых деяний, требований к установлению и доказыванию обстоятельств правонарушения привлекать к административной ответственности должностных лиц, а также допускают произвольное определение территориальной подсудности дела по ч. 7 ст. 7.32 КоАП.
Отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, КС со ссылкой на Постановление № 7-П/2021 указал: содержание ч. 7 ст. 7.32 КоАП свидетельствует о том, что объективная сторона предусмотренного ею правонарушения характеризуется действием (бездействием), повлекшим неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, с причинением существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства, если такие действия (бездействие) не влекут уголовной ответственности. Субъектами этого правонарушения являются должностные лица, индивидуальные предприниматели и юрлица.
КС отметил, что данная норма закрепляет административную ответственность не за неисполнение государственного или муниципального контракта, как оно понимается гражданским законодательством (и влечет гражданско-правовую ответственность), а за такие действия (бездействие) названных субъектов, которые повлекли неисполнение предусмотренных контрактом обязательств. То есть речь идет о неисполнении контракта в соответствии с его условиями и причинении тем самым существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства. Конституционный Суд разъяснил, что под такими действиями (бездействием) следует понимать не только неисполнение государственного или муниципального контракта (в собственном (прямом) смысле), но и нарушение сроков его исполнения, когда результат поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, предусмотренный контрактом, не был своевременно получен.
Как подчеркивается в определении, рассматриваемая как сама по себе, так и в системе действующего правового регулирования, а также в контексте сложившейся правоприменительной практики оспариваемая норма направлена на стимулирование исполнения контрактных обязательств и недопущение причинения существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства. В связи с этим ч. 7 ст. 7.32 КоАП с учетом сохраняющего силу Постановления КС № 7-П/2021 не может расцениваться как нарушающая конституционные права заявителя в указанном в жалобе аспекте.
В определении также указано, что в силу ч. 1 ст. 47 Конституции никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. КС напомнил, что в соответствии со ст. 29.5 КоАП дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения; по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица. При этом п. 1 и 6 ст. 29.1 КоАП обязывают судью, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выяснить, относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела, а также учитывать имеющиеся ходатайства.
Таким образом, Конституционный Суд пришел к выводу, что ч. 1 ст. 29.5 КоАП, будучи направленной на конкретизацию конституционной гарантии, предусмотренной ч. 1 ст. 47 Конституции, не предполагает произвольного определения территориальной подсудности дела об административном правонарушении и, следовательно, не может расцениваться как нарушающая конституционные права заявителя. При этом КС обратил внимание, что выяснение вопроса о том, было ли дело заявителя рассмотрено с соблюдением установленных требований привлечения к административной ответственности, включая соблюдение правил территориальной подсудности, к чему фактически сводятся доводы заявителя, не относится к его компетенции.
Юрист Кирилл Кравченко в комментарии «АГ» отметил актуальность затронутой в определении проблемы. «Из определения буквально следует, что предмет обращения (основание для рассмотрения дела) заявителем сформулирован абстрактно. Полагаю, это тоже могло послужить поводом для отказа в рассмотрении жалобы. При этом не исключаю, что заявитель может повторно подать жалобу в КС, если предмет обращения будет сформулирован более конкретно», – считает эксперт.
Касательно оценки конституционности ч. 1 ст. 29.5 КоАП Кирилл Кравченко указал, что данный вопрос поставлен перед КС не впервые. «Однажды мной была подана жалоба в КС, в том числе на указанную норму (Определение № 189-О от 26 февраля 2021 г.), в связи с тем, что в практике возникают ситуации, когда не только территориальная подсудность определяется произвольно, но и происходит произвольная передача дела на рассмотрение из одного территориального органа в другой. Поэтому вынужден не согласиться с доводом КС о том, что такое правовое регулирование не предполагает произвольного определения территориальной подсудности дела об административном правонарушении и, следовательно, также не может расцениваться как нарушающее конституционные права заявителя», – рассказал он.
Адвокат АП Свердловской области Екатерина Нечаева считает, что из изложенных в определении доводов заявителя трудно понять сущность его претензий к ч. 1 ст. 29.5 КоАП. Не описано, где, по мнению заявителя жалобы, должно рассматриваться дело и в связи с какими обстоятельствами, пояснила эксперт. Также она заметила, что в определении не указано название постановления Пленума ВС, на которое ссылается заявитель. «Возможно, речь идет о Постановлении от 24 марта 2005 г. № 5. По разъяснениям в данном постановлении описаны разные варианты определения территориальной подсудности, и непонятно, что хотел оспорить в КС заявитель», – прокомментировала Екатерина Нечаева.
Юрист Андрей Дяченко считает интересным рассмотрение на примере данного дела проблемы территориальной подсудности. Эксперт отметил, что местом совершения правонарушения суды признали место регистрации юрлица, директором которого является заявитель жалобы, в то время как заявитель требовал рассмотрения дела в районе строительства детской школы искусств, т.е. по месту исполнения муниципального контракта.
Как полагает Андрей Дяченко, суды руководствовались подп. «з» п. 3 Постановления Пленума ВС от 24 марта 2005 г. № 5, который содержит разные правила определения
места совершения правонарушения (и, соответственно, территориальной подсудности) в форме бездействия (имевшего место в деле заявителя):
- место, где должно было быть совершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность (общее правило);
- место исполнения должностным лицом своих обязанностей либо место нахождения юрлица (если бездействие заключалось в неисполнении обязанности, установленной правовым актом).
«Исходя из этих положений, суды руководствовались вторым правилом, хотя какой-либо правовой акт в данном деле не усматривается. Имело место неисполнение муниципального контракта, который по своей природе является гражданско-правовым договором, но не правовым актом. Место же исполнения заявителем своих обязанностей, по всей видимости, приравняли к месту регистрации юрлица (на мой взгляд, логично и справедливо). Действительно, подход спорный, и в этой части я согласен с доводами заявителя, но в то же время данный вопрос, как отметил КС, в контексте рассматриваемого дела не является предметом конституционного контроля», – пояснил эксперт.
Руководитель группы административно-правовой защиты бизнеса «Пепеляев Групп» Наталия Травкина подчеркнула, что вина юрлица в совершении административного правонарушения проявляется в виновном действии (бездействии) физического лица, выступающего от имени такой организации, о чем неоднократно высказывался КС (постановления от 25 февраля 2014 г. № 4-П; от 14 апреля 2020 г. № 17-П; от 21 июля 2021 г. № 39-П). То есть привлечение к административной ответственности должностного лица практически означает наличие оснований для привлечения к ответственности соответствующего юридического лица, пояснила она.
В то же время эксперт добавила, что в ст. 2.1 КоАП Федеральным законом от 26 марта 2022 г. № 70-ФЗ внесены изменения. В частности, введена ч. 4 ст. 2.1, которой установлено, что юрлицо не подлежит административной ответственности за совершение правонарушения при одновременном соблюдении двух условий:
- должностное лицо или иной работник данного юрлица за это нарушение привлечены к административной ответственности либо его единоличный исполнительный орган, имеющий статус юрлица, привлечен к административной ответственности;
- таким юридическим лицом были приняты все предусмотренные законодательством РФ меры для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность.
Эксперт заметила, что толкование Конституционным Судом ч. 7 ст. 7.32 КоАП не является новым – аналогичная позиция содержится, например, в Письме ФАС России от 22 марта 2018 г. № РП/19241/18.
«Произвольное определение территориальной подсудности дела об административном правонарушении в настоящее время маловероятно. Все неясности положений ст. 29.5 КоАП устранены сложившейся судебной практикой. Например, подробно о порядке определения территориальной подсудности высказывался Пленум ВС в Постановлении № 5. Однако это не исключает злоупотреблений со стороны органов, привлекающих к ответственности, а также судов», – считает Наталия Травкина. Эксперт пояснила, что известны частые случаи, когда для изменения подсудности назначается административное расследование, которое фактически не проводится.
