Конституционный Суд РФ опубликовал Постановление от 21 июля № 39-П, которым исключил необоснованное привлечение предпринимателей к административной ответственности в сфере обеспечения транспортной безопасности.
Повод для обращения в КС
ООО «Востокфлот» во исполнение п. 2 Постановления Правительства РФ от 16 июля 2016 г. № 678 неоднократно направляло в Росморречфлот измененные планы обеспечения транспортной безопасности находящихся на его балансе пяти судов. Однако ведомство всякий раз отказывало в утверждении измененных планов.
В октябре 2018 г. общество было привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 11.15.2 («Нарушение установленных в области обеспечения транспортной безопасности порядков и правил») КоАП РФ с назначением штрафа в 50 тыс. руб. При этом моментом совершения правонарушения в протоколе определено 1 августа 2018 г. – день, когда документы общества в третий раз поступили в Росморречфлот.
Общество пыталось добиться отмены постановления в судебном порядке. Как отмечалось в исковом заявлении, состав правонарушения образует не любое, а только одновременное нарушение порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры. Помимо этого истец указал, что постановление о наложении штрафа было вынесено по истечении срока давности привлечения к административной ответственности и без установления неосторожной формы его вины в совершении данного нарушения.
Фрунзенский районный суд г. Владивостока решением от 17 января 2019 г. отказал в удовлетворении исковых требований. Свою позицию суд мотивировал тем, что порядок привлечения юридического лица к ответственности по ч. 1 ст. 11.152 КоАП не был нарушен, а постановление по делу вынесено в пределах срока давности, установленного ст. 4.5 КоАП для соответствующей категории дел. При этом суд учел, что отказы Росморречфлота об утверждении изменений в планы ООО «Востокфлот» не оспорены и не признаны незаконными. Апелляционный суд оставил решение без изменений, отметив, что указание в диспозиции ч. 1 ст. 11.152 КоАП на неосторожную форму вины не имеет значения для привлечения юрлиц к административной ответственности и не влечет обязанность правоприменителя устанавливать признаки такой вины. Кассация поддержала акты нижестоящих судов.
Позиция заявителя
В жалобе в Конституционный Суд общество указало на неконституционность примененных в его деле норм КоАП. В частности, по мнению заявителя, ч. 1 ст. 11.15.2 Кодекса не установлены признаки состава административного правонарушения, что приводит к произвольному определению формы, продолжительности, времени совершения правонарушения; ч. 2 ст. 2.1 не содержит признаки виновности юридического лица; ч. 2 ст. 2.2 не указывает на признаки неосторожной формы вины, а в ч. 1 ст. 4.5 отсутствует определение момента совершения правонарушения, что может привести к выбору правоприменителем произвольной даты его совершения.
Кроме того, заявитель отметил, что диспозиция ч. 1 ст. 4.5 КоАП в силу отсылки к многочисленным подзаконным актам не позволяет субъектам транспортной безопасности определить границы правомерного поведения и сформировать собственную стратегию правомерного исполнения своих обязанностей.
Выводы Конституционного Суда
Изучив жалобу, Конституционный Суд напомнил, что наличие состава правонарушения является необходимым основанием для всех видов юридической ответственности, а законодательное описание его признаков, как и нормативная модель конкретных составов правонарушений, должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства.
КС отметил, что наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения является важным принципом привлечения к ответственности во всех отраслях права, а всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. предусмотрено непосредственно в законе. В постановлении подчеркивается, что любое административное правонарушение, как и санкции за его совершение, должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя непосредственно из текста соответствующей нормы – в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, – каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия).
Рассматривая вопрос о сроках давности привлечения к административной ответственности, КС пояснил, что, устанавливая эти сроки и правила их исчисления, федеральный законодатель должен опираться на конституционные принципы справедливости и сбалансированности прав и обязанностей. «Необходимо ориентироваться на закрепление таких временных параметров наступления административной ответственности, которые, с одной стороны, обеспечивали бы ее неотвратимость, с другой – предотвращали неоправданно длительное пребывание совершивших административные правонарушения лиц (как физических, так и юридических) под угрозой возможности административного преследования и применения административного наказания», – отмечается в постановлении.
Конституционный Суд привел ряд постановлений, в которых отражается его правовая позиция по данному вопросу (от 18 мая 2012 г. № 12-П; от 14 февраля 2013 г. № 4-П; от 25 февраля 2014 г. № 4-П; от 29 ноября 2016 г. № 26-П). Он указал, что данные постановления сохраняют общеобязательное значение, в том числе в части, касающейся закрепления составообразующих признаков соответствующих административных правонарушений, а также определения сроков давности привлечения к ответственности за их совершение.
Применительно к рассматриваемому делу, заметил Суд, признаки объективной стороны указанного в ч. 1 ст. 11.15.2 КоАП состава нарушения могут быть выявлены только посредством обращения к правилам, установленным Федеральным законом от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности». КС напомнил, что субъекты транспортной инфраструктуры в течение трех месяцев с даты включения транспортного средства в реестр объектов транспортной инфраструктуры обязаны обеспечить проведение оценки уязвимости данного средства. Кроме того, необходимо утвердить результаты такой оценки, после чего разработать и не позднее трех месяцев со дня утверждения направить в Федеральное агентство морского и речного транспорта план обеспечения транспортной безопасности указанного транспортного средства.
Таким образом, КС заключил, что оспариваемые нормы КоАП не противоречат Конституции, поскольку предполагают, что административная ответственность за нарушение порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности может наступать за нарушение любого из предъявляемых указанными порядками требований. В постановлении также отмечается, что нарушение (неисполнение или ненадлежащее исполнение) хотя бы одного из таких требований свидетельствует о наличии в действиях юрлица признаков объективной стороны состава правонарушения. Иное понимание института административной ответственности порождало бы возможность безнаказанного неисполнения положений закона.
КС также отметил, что привлечение юрлица к административной ответственности за данное правонарушение может иметь место, когда из обстоятельств конкретного дела не усматривается умышленный характер действий (бездействия) должностных лиц (работников), ответственных за проведение оценки уязвимости объектов и разработку планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. При этом учитывается, что у юрлица имелась возможность для исполнения установленных порядков, однако не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
КС уточнил, что срок давности привлечения к ответственности за рассматриваемое правонарушение должен исчисляться со дня истечения установленных законодательством об обеспечении транспортной безопасности сроков их представления, а в случае отказа в утверждении результатов оценки и (или) разработанных планов – со дня отказа, принятого после истечения таких сроков.
В итоге КС постановил пересмотреть решения, принятые по делу заявителя на основании указанных норм КоАП в истолковании, расходящемся с выявленным конституционно-правовым смыслом.
Мнения экспертов
Директор ООО «Центральный юридический департамент», юрист Новосибирского отделения Ассоциации юристов России Руслан Шарафутдинов считает, что в рассматриваемом деле КС внес значимые уточнения в обстоятельства, при которых возможно привлечение юрлица к административной ответственности за нарушение требований транспортной безопасности.
По мнению эксперта, Суд обоснованно отметил, что в случае отказа в утверждении планов после истечения сроков, установленных законом, сроки привлечения к административной ответственности начинают течь со дня такого отказа.
Руслан Шарафутдинов добавил, что позиция КС, изложенная в постановлении, затронула очень интересную тему, а именно – вопрос о начале течения сроков привлечения к административной ответственности, который, полагает эксперт, может быть применим не только в рамках данного правонарушения, но и способен повлиять на правоприменительную практику в целом. «Это может по-разному отразиться на сторонах правоотношений. С одной стороны, у лица, которому необходимо выполнение тех или иных обязательств перед контролирующим органом, не остается шансов на многократное исправление своих ошибок, при этом контролирующим органам не дали возможности искусственно продлить сроки привлечения к административной ответственности», – пояснил Руслан Шарафутдинов.
Начальник ФБУ «Служба морской безопасности» Сергей Семёнов отметил, что рассмотрение Конституционным Судом жалоб, затрагивающих законодательство о транспортной безопасности, является крайне редким случаем. По мнению эксперта, ситуации, послужившие поводом для жалоб, обычно схожи. «Как правило, инициаторы жалоб реагируют на несправедливые, по их мнению, решения надзорных органов. Можно отметить, что предмет жалоб у них частично перекликается, что говорит об общности проблем», – пояснил он.
Сергей Семёнов добавил, что в 2020 г. АО «Пассажирский Порт Санкт-Петербург “Морской фасад”» оспаривало наличие умысла юрлица в совершении административного правонарушения и просило Конституционный Суд проверить конституционность ч. 2 ст. 2.1, ч. 1 ст. 2.2, ч. 3 ст. 11.15.1 КоАП.
Вместе с тем эксперт заметил, что вопросами, послужившими основанием для жалоб в КС, проблемы законодательства о транспортной безопасности не исчерпываются. «Законодательство о транспортной безопасности – “молодое” (действует с февраля 2007 г.) и поэтому еще страдает “детскими болезнями”. Принимаемые вновь нормативные правовые акты, в том числе в рамках “регуляторной гильотины”, не только не устраняют ранее выявленные коллизии и недостатки, но и создают новые», – считает Сергей Семёнов.
Эксперт положительно оценил внесение КС ясности в один из множества проблемных вопросов законодательства о транспортной безопасности, а именно – в определение единого подхода к исчислению срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры.
Управляющий партнер АБ «Сафоненков, Густов и Партнеры» Павел Сафоненков считает, что проблема вины юрлица актуальна не только при привлечении к административной ответственности в сфере транспортной безопасности, но и применительно ко всем правонарушениям, ответственность за которые предусмотрена КоАП.
Эксперт указал, что с 2002 г. – начала действия КоАП – до настоящего времени рассматриваемый подход был чужд правоприменительной практике, однако давно обсуждался в научной среде и рассматривался для построения конструкции правовых норм о вине юрлица в проекте нового Кодекса. «Конституционный Суд, сформулировав новый – пожалуй, достаточно дискуссионный – взгляд на оценку вины юрлица в рамках действующего КоАП, фактически “подготовил почву” для прецедента и формирования новой судебной практики. Но тут если дискутировать, то в первую очередь именно о применении такой позиции в системе действующих далеко небезупречных, на мой взгляд, норм КоАП. В целом вектор, заданный Конституционным Судом, полагаю, закономерный и правильный», – подчеркнул Павел Сафоненков.
Что касается срока давности привлечения к ответственности за административное правонарушение, эксперт полагает, что позиция КС по этому вопросу не нова и не противоречит ни позиции ВС, ни общим теоретико-правовым основам. «Подход достаточно простой. Административные правонарушения могут быть длящимися и недлящимися. Если нарушение длящееся, срок давности определяется с момента его обнаружения, если недлящееся – с момента совершения. Если срок для выполнения тех или иных действий регламентирован законодательно или установлен уполномоченным должностным лицом в соответствии с положениями правовых актов, правонарушение является недлящимся. Из этого КС и исходит», – указал Павел Сафоненков.
По мнению адвоката АП Московской области Филиппа Шишова, позиция КС сводится к тому, что привлечь организацию к административной ответственности можно в случае, если ею не исполнены требования уполномоченного органа или исполнены ненадлежащим образом (выполнены некомпетентными субъектами, не содержат достаточных мер, необходимых для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства от угроз совершения акта незаконного вмешательства и т.п.).
Эксперт добавил, что данное постановление позволит защитить юрлиц от необоснованного привлечения к ответственности в случаях, когда при исправлении выявленных нарушений при повторном рассмотрении организация привлекалась к ответственности уже за новые нарушения. «Несомненно, это постановление должно повысить и качество будущей работы проверяющих органов», – в заключение добавил Филипп Шишов.
