Нормативное единство или противоречивость?

Около двух лет назад были приняты поправки в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», среди которых самыми дискуссионными, на мой взгляд, стали изменения в ст. 76 закона. Согласно новой редакции судья КС не вправе обнародовать особое мнение или мнение в какой-либо форме, а также публично на него ссылаться.

Моя заметка – своеобразное «особое мнение».

13 декабря 2022 г. Конституционный Суд вынес Постановление № 54-П по заявлению Октябрьского районного суда г. Екатеринбурга, в котором разъяснил, освобождается ли организация от административной ответственности, если ее автомобилем в момент фиксации правонарушения управлял работник этой организации.

Полагаю, в оспариваемых судом-заявителем положениях, несмотря на итоговую позицию КС, элемент неконституционности присутствует, однако, с моей точки зрения, вопрос перед высшим органом конституционного контроля необходимо было ставить в несколько иной плоскости.

В связи с этим хотелось бы обратить внимание на следующее.

Норма ч. 2 ст. 2.6.1 КоАП РФ, конституционность которой оспаривал Октябрьский районный суд г. Екатеринбурга, сформулирована следующим образом: «Собственник (владелец) транспортного средства освобождается от административной ответственности, если в ходе рассмотрения жалобы (выделено мной. – К.К.) на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное в соответствии с ч. 3 ст. 28.6 настоящего Кодекса, будут подтверждены содержащиеся в ней данные о том, что в момент фиксации административного правонарушения транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица либо к данному моменту выбыло из его обладания в результате противоправных действий других лиц».

При этом указанная норма содержит ссылку на ч. 3 ст. 28.6 Кодекса, на которую также ссылался КС, и начинается она так: «В случае выявления административного правонарушения, предусмотренного главой 12 настоящего Кодекса, или административного правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, совершенных с использованием транспортного средства либо собственником или иным владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, зафиксированных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, либо в случае подтверждения в соответствии с частью 2 статьи 2.6.1 настоящего Кодекса содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) (выделено мной. – К.К.) транспортного средства данных о том, что в момент фиксации административного правонарушения транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица, протокол об административном правонарушении не составляется, а постановление по делу об административном правонарушении выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и оформляется в порядке, предусмотренном статьей 29.10 настоящего Кодекса».

Таким образом, противоречия усматриваются не столько между правовой позицией КС, изложенной в Постановлении от 18 января 2019 г. № 5-П, и нормами КоАП – на чем, очевидно, настаивал суд-заявитель – сколько в самом Кодексе: ч. 2 ст. 2.6.1 описывает сюжет, в котором собственник (владелец) направил жалобу на постановление и попытался в деле о привлечении к административной ответственности доказать, что ТС управлял не он, а иное лицо. При этом та же норма отсылает к ч. 3 ст. 28.6, в которой сюжет кардинально отличается (хотя обратная ссылка на ч. 2 ст. 2.6.1 присутствует): в нем собственник (владелец) подал заявление или сообщил о правонарушении, явившемся поводом для возбуждения дела (п. 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП).

Однажды мной перед Конституционным Судом уже были поставлены – среди прочих – вопросы о том, на каком основании в конкретном деле результаты контрольно-надзорной деятельности, собранные, исследованные и оцененные до возбуждения дела об административном правонарушении, могут выступать в качестве поводов для возбуждения дела об административном правонарушении, а затем – в качестве доказательств, а также о том, как между собой в принципе могут сочетаться или соотноситься поводы к возбуждению дела об административном правонарушении и доказательства по делу (ч. 2 ст. 2.6.1 и п. 3 ч. 1 ст. 28.1 в системной взаимосвязи также генерируют и воспроизводят эту проблему, которая имеет огромную практическую значимость).

В жалобе в КС (имеется в «АГ») я отмечал, что действующим законодательством об административных правонарушениях не предусмотрена оценка на предмет допустимости, достоверности и относимости поводов к возбуждению дела. Соответственно, лицо, привлекаемое к административной ответственности, не имеет возможности поставить под сомнение и какими-либо процессуальными средствами опровергнуть, достаточными ли данными, указывающими на наличие события правонарушения, располагал административный орган, чтобы возбудить производство (этот аспект остается до и вне процесса; каковы дискреционные полномочия административных органов до и вне процесса и в принципе наличествуют ли они в том виде, в котором представлены в КоАП, – вопросы спорные).

Также в жалобе указывалось: в ч. 2 ст. 1.6 Кодекса предусмотрено, что применение уполномоченными органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом. Возникает вопрос: может ли процессуальный статус информации, собираемой до возбуждения производства по делу, измениться под воздействием дискреции административным органов? Как такая информация может «перекочевать» из разряда данных, достаточных для возбуждения производства, в доказательство по делу?

На мой взгляд, такая произвольная дискреция административных органов, установленная действующим КоАП, нарушает базовые процессуальные гарантии, предусмотренные Конституцией РФ и КоАП для лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении (в том числе принципы соразмерности юридической ответственности совершенному деянию; формальной определенности; открытости и предсказуемости публичного производства; обеспечения законности при применении мер административного принуждения, а также принцип in dubio pro reo (в пер. с лат. «в случае сомнения – в пользу обвиняемого»)), и с точки зрения открытой модели административного права не позволяет уполномоченным судебным органам в рамках судебного контроля при рассмотрении конкретного административного дела принять надлежащие меры по пресечению произвольной дискреции административных органов, содержащей изъяны, изначально заложенные в действующей редакции КоАП, которые и должны стать предметом конституционной оценки.

Однако КС уклонился от оценки доводов жалобы (см. Определение от 26 февраля 2021 г. № 189-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью “АНКОМ” на нарушение его конституционных прав рядом норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»), даже не отразив, что заявитель в принципе просил дать оценку соответствующей проблеме.

И вот уже как минимум второй раз за последние годы перед КС ставится один и тот же вопрос, на который Суд не дает ответа.

Также хотелось бы обратить внимание на п. 3 Постановления от 13 декабря 2022 г. № 54-П, который начинается так: «Оспариваемая часть 2 статьи 2.61 КоАП Российской Федерации в нормативном единстве (выделено мной. – К.К.) с иными его положениями направлена на закрепление особого порядка привлечения к ответственности за административные правонарушения, совершаемые с использованием транспортных средств в области дорожного движения, в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи».

О каком нормативном единстве в этой части идет речь (с учетом противоречий, которые я продемонстрировал ранее), я так и не понял. На мой взгляд, регулирование противоречивое и бессистемное. Вдаваться в дискуссию о том, что, быть может, необходимо соотнести ч. 2 ст. 2.6.1 и ч. 3 ст. 28.6 КоАП и попытаться определить сферу их действия (возможно, одна из этих норм – общая, вторая – специальная), не буду, поскольку противоречия очевидны.

Почему Конституционный Суд не усмотрел неопределенности в этой части, для меня загадка.

С учетом того, что комментируемые нормы и после оценки со стороны КС остались в неизменном виде, возникает вопрос иного порядка: каковы пределы презумпции невиновности для лица, фактически управлявшего ТС в момент фиксации правонарушения, и каким образом оно может защититься от «квазиобвинений» со стороны собственника в процессе, где привлекают к ответственности именно собственника, но в конечном итоге в другом процессе будет привлечено именно данное лицо (если не истекут сроки давности)?

На мой взгляд, суд-заявитель ошибочно не сформулировал запрос именно таким образом, а КС не исследовал этот вопрос в принципе.

Между тем Конституционный Суд в том же п. 3 отметил: «Подобное распределение бремени доказывания между государством в лице органов, уполномоченных на вынесение постановлений по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи, и соответствующими собственниками (владельцами) транспортных средств, будучи исключением из общего правила о том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, не отменяет действия в названной сфере иных положений, раскрывающих принцип презумпции невиновности (части 1, 2 и 4 статьи 1.5 КоАП Российской Федерации)».

Во-первых, очевидно, что административный орган в этих правоотношениях не участвует, играет номинальную роль и не будет нести бремя доказывания либо опровержения. Проверенное КС регулирование, распределение бремени доказывания и формулировка норм, на мой взгляд, порождают инертность и отсутствие заинтересованности в правильном, полном и объективном выяснении обстоятельств со стороны административных органов¹, поскольку собственник и лицо, фактически находившееся за рулем в момент фиксации нарушения, вынуждены будут выяснять отношения друг с другом, что идет вразрез не только с ч. 2 ст. 1.6, но и со ст. 24.1 КоАП, на которую Конституционный Суд тоже сослался.

Во-вторых, ссылка на ч. 1, 2 и 4 ст. 1.5 КоАП со стороны КС, полагаю, – формальность, поскольку подлинная оценка конституционности в этом вопросе не пересекается с данными положениями Кодекса.

Таким образом, по моему мнению, со стороны КС не дана глубокая оценка действующему правовому регулированию в комментируемом вопросе, а, напротив, выражено поверхностное отношение к очевидно бессистемному регулированию, правилам распределения бремени доказывания в ситуации, когда процесс о привлечении собственника ТС к ответственности осложняется необходимостью оценки и учета прав, законных интересов и действий лица, фактически управлявшего ТС в момент фиксации нарушения, а также поиска баланса между соблюдением прав и законных интересов всех заинтересованных лиц и правилами административной процедуры.