25 июня 2018 г. Группа государств по борьбе с коррупцией ГРЕКО по итогам Третьего оценочного раунда опубликовала дополнение ко Второму отчету о выполнении Россией рекомендаций по криминализации взяточничества и обеспечению прозрачности финансирования политических партий, отметив удовлетворительное выполнение большинства из них (12 из 21).
В отношении криминализации взяточничества ГРЕКО выразила разочарованность решением российских законотворцев разделить проект о внесении поправок в УК РФ на два отдельных законопроекта: № 235984-7 об установлении ответственности за обещание, предложение и просьбу участия в коммерческом подкупе и № 230807-7 о включении в предмет коррупционных преступлений услуг неимущественного характера, неимущественных прав или иных неправомерных преимуществ, о которых ранее писала «АГ». Эксперты ГРЕКО считают, что это мешает ясности и последовательности реформы и может навредить правовой системе, поэтому рекомендовали вернуться к единому законопроекту.
По мнению организации, предлагаемые поправки не в полной мере соответствуют требованиям Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и Дополнительного протокола к ней. В частности, положения, криминализирующие незаконную передачу и получение вознаграждения работником коммерческой или иной организации, не содержат элементов непрямого совершения преступления, участия третьих сторон – бенефициаров и получения нематериальных преимуществ.
В целом одобряя поправки, криминализирующие коррупционное поведение третейских судей, ГРЕКО отметила ряд недочетов. В частности, предлагаемая к введению в УК ст. 204.3 «Обещание, предложение или просьба участия в коммерческом подкупе» не содержит такого элемента, как «просьба» недолжного преимущества, не упоминает косвенное совершение преступления, а элемент «принятие предложения или обещания» не инкорпорирован должным образом.
Комментируя «АГ» данную рекомендацию ГРЕКО, адвокат АП Московской области, управляющий партнер АБ «АВЕКС ЮСТ» Игорь Бушманов отметил: чтобы воплотить ее в жизнь, сначала нужно попытаться сформировать в стране общественное правосознание, тогда принятые законы будут работать в прямом, а не обратном направлении.
«Как отмечается в докладе ГРЕКО, несмотря на имеющееся “разнообразие наказаний”, различия в подходе к основным формам коррупционного поведения в России не устранены. То есть, по сути, проведенные изменения имели очень низкий КПД, и вряд ли дальнейшее ужесточение мер уголовной ответственности и внедрение новых норм в этой сфере смогут изменить ситуацию. “За решетку” могут попасть не те, кто действительно должен там оказаться, а проблематика вовсе не будет устранена», – полагает эксперт.
По мнению юриста АБ «Забейда и партнеры» Дмитрия Данилова, рекомендацию ГРЕКО следует поддержать, так как отечественное законодательство пока не предусматривает уголовной ответственности за получение третейским судьей незаконного вознаграждения.
ГРЕКО также обратила внимание, что поправкам о преступлениях в сфере активного взяточничества в госсекторе не достает элементов «обещания» и «предложения неправомерного преимущества» (предлагаемая законопроектом № 235984-7 ст. 291.3 УК «Обещание, предложение или просьба принять либо передать взятку»), в ст. 290 (пассивное взяточничество в госсекторе) не предлагается внести элемент «просьбы неправомерного преимущества», а преступлениям пассивного коммерческого подкупа (ст. 204.3 УК РФ) не хватает элементов «просьба» и «принятие предложения или обещания неправомерного преимущества».
Что касается пассивного злоупотребления доверием, ГРЕКО указала на отсутствие в законопроектах элементов «получения», «принятия предложения или просьбы», а также выражения «независимо от того, оказано ли такое влияние и был ли получен в результате предположительно оказанного влияния желаемый результат». Одобрение ГРЕКО получило предложение об исключении из УПК РФ правила, согласно которому уголовное преследование по делам о взяточничестве в частном секторе возбуждается, если вред нанесен исключительно интересам коммерческой организации и только по ее заявлению или согласию.
Эксперты организации приветствовали расширение антикоррупционных санкций, в частности предложение об ужесточении наказания до 4 лет лишения свободы по основным делам о взяточничестве, а также увеличение срока давности за совершение подкупа по ст. 291 и 184 УК РФ с 2 до 6 лет. При этом они обратили внимание, что различия в подходе к основным формам коррупционного поведения еще не устранены.
Адвокат, председатель Совета молодых адвокатов АП Омской области, член Квалификационной комиссии АП Омской области Евгений Забуга отметил, что одной криминализации деяний недостаточно – важно обеспечить надлежащую процедуру применения новых норм уголовного закона. «Считаю, что в этом направлении государство имеет существенные пробелы. Так, например, после усиления санкций за преступления против интересов службы в коммерческих или иных организациях (гл. 23 УК РФ) был создан более жесткий карательный механизм, который в целом не изменил к лучшему ситуацию в этой сфере», – отметил он. Дополнение УК РФ новыми нормами и неопределенность в правоприменении, по мнению эксперта, чаще всего порождают лишь непонимание граждан, вселяя страх принятия управленческих решений, добавил Евгений Забуга.
По мнению Дмитрия Данилова, отчет ГРЕКО побуждает законодателя криминализировать уже не само участие в коррупционной сделке (коммерческом подкупе, взяточничестве и схожих деяниях), а предложение о ее совершении. «Определенные шаги в этом направлении законодатель уже предпринял, внеся на обсуждение отдельные законопроекты», – отметил он.
Эксперт отмечает, что такое поведение уже может получить должную уголовно-правовую оценку: «Обещание или предложение посредничества в коррупционной сделке предусмотрено ч. 4 ст. 204.1 и ч. 5 ст. 291.1 УК РФ. Более того, как следует из п. 14 Постановления Пленума ВС РФ от 9 июля 2013 г. № 24 “О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях”, обещание или предложение передать либо принять незаконное вознаграждение рассматривается как приготовление к участию в коммерческом подкупе или во взяточничестве (ч. 1 ст. 30 УК РФ). Известно, что это положение появилось как раз для исполнения рекомендаций ГРЕКО».
Вторым вопросом, рассмотренным ГРЕКО в ходе Третьего оценочного раунда, стали принятые Россией меры по повышению транспарентности финансирования политических партий. Одобрен пересмотр Закона о политических партиях, установившего единый совокупный размер вступительного и (или) членских взносов одного члена партии в течение календарного года и пожертвования партии от одного физического лица (4,33 млн. руб., или 61 850 евро).
По мнению ГРЕКО, это снизит риск использования взносов в обход предельного порога, установленного для пожертвований партиям со стороны физлиц. Что касается риска обхода правил о раскрытии информации, то Центризбирком принял соответствующее постановление. В то же время организация отметила важность обеспечения соответствия требований о раскрытии информации, закрепленных в правилах, регулирующих финансирование партий и избирательных кампаний. По мнению ГРЕКО, для успеха реформы необходим комплексный и всеобъемлющий подход.
Что касается потенциального использования преимуществ должностного положения в избирательной кампании, ГРЕКО поддержала принятие мер по данному вопросу, однако попросила конкретизировать данные об имплементации ст. 40 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, в том числе на Президентских выборах 2018 г., обратив внимание на важность обеспечения независимости комиссий от исполнительной власти в качестве одного из главных факторов должного функционирования избирательного процесса и неподверженности комиссий манипуляции и давлению.
Комментируя «АГ» решение ГРЕКО в этой части, юрист Heads Consulting Александра Елизарова отметила, что в настоящее время борьба с непрозрачностью избирательной системы в большей степени неэффективна. «Российская Федерация предусмотрела неплохой теоретический план по устранению недостатков в области функционирования политических партий, но не учла национальную специфику, а также соотношение проектов с действительностью. Несмотря на конституционные установки, а также дополнительные установки, ограничения и обязательства для уполномоченных служащих, законодательство в данной сфере абсолютно несовершенно и, безусловно, подлежит жесткому, если не сказать, революционному, реформированию», – отметила эксперт.
Адвокат Сергей Князькин полагает, что внесение изменений в указанные законы, безусловно, способствует повышению уровня государственного контроля в борьбе с коррупцией в отношении постоянных членов избирательных комиссий. Также положительной тенденцией в сфере прозрачности финансирования политических партий эксперт назвал раскрытие финансовой отчетности о пожертвованиях, превышающих 285 евро (от одного физлица в год).
«Тем не менее, – считает Сергей Князькин, – страна очень медленно движется по пути борьбы с коррупцией в политической сфере, в области независимости политических компаний. Как и в любом государстве, для такой активной работы должны функционировать независимые СМИ и независимые некоммерческие организации, контролирующие ход избирательных компаний. К сожалению, в России практически отсутствуют такие социальные инструменты. В 2018 г. выделено 8 млрд руб. на президентские гранты, однако практически нет заявок на такие исследования и контроль политических выборов в стране».
По мнению эксперта, сделать борьбу за независимость политических избирательных кампаний от злоупотребления государственной властью более эффективной смогут показательные уголовные процессы в отношении коррумпированных чиновников, включая самый высокий уровень губернаторов, использующих свой статус в коррупционных схемах. «Такая работа должна идти через призму основных международных законов, ратифицированных Россией, как Конвенция ООН по борьбе с коррупцией», – убежден адвокат.
