18 декабря Пленум ВС РФ отправил на доработку проект постановления о практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.
Проект начинается с указания, что оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными гл. 21 КАС и гл. 23 АПК.
Указывается, что если в субъекте РФ не создан конституционный (уставной) суд, то рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия актов конституции (уставу) субъекта РФ передано Конституционному Суду РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами госвласти России и органами госвласти субъектов.
По мнению управляющего партнера АБ «Беков, Исаев и партнеры» Якуба Бекова, «в свете недавно заявившего о себе регионального конституционного судопроизводства разъяснения относительно разграничения компетенции судов кажутся достаточно ясными».
Напомним, Конституционный Суд Республики Ингушетия вынес постановление, которым закон, утвердивший соглашение об установлении границ между Ингушетией и Чечней, был признан не соответствующим Конституции РИ, а соглашение – не подлежащим исполнению до проведения республиканского референдума. Однако глава Ингушетии обратился в Конституционный Суд РФ с запросом, в котором указал, что вопрос, рассмотренный КС РИ, был ему неподведомственен. Рассмотрев жалобу, КС РФ решил, что установление границы между Ингушетией и Чечней без референдума – конституционно.
Признаки НПА и актов, обладающих нормативными свойствами
Согласно п. 10 документа, существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом госвласти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Якуб Беков отметил, что определение нормативно-правового акта практически не отличается от определения, содержавшегося в Постановлении Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48: расширен только перечень субъектов, принимающих нормативно-правовые акты, что напрямую связано с действием ст. 209 КАС РФ.
В п. 11 документа подчеркивается, что к актам, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами, относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, уполномоченных организаций или должностных лиц, включающие в себя результаты толкования норм права, которые используются в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц, под которым понимается такой круг лиц, который невозможно определить и привлечь к участию в деле.
Советник АБ «Бартолиус» Анна Смола отметила, что предыдущие разъяснения Верховного Суда по делам этой категории сильно устарели, а разъяснения ВАС применяются только для Суда по интеллектуальным правам. «Уже достаточно давно действует КАС, в котором некоторые вопросы были освещены более подробно, чем в прошлых разъяснениях, и проект часто их воспроизводит. Но есть и развитие: например, дано определение “акта, обладающего нормативными свойствами”, которое не так давно появилось в процессуальных кодексах. Представляется, что это призвано способствовать защите прав», – считает эксперт.
Принятие заявления об оспаривании НПА, а также акта, обладающего нормативными свойствами, и отказ в нем
Отмечается, что если судья придет к выводу, что оспариваемый правовой акт не является нормативным и дело о его оспаривании неподсудно данному суду, то он выносит определение о возвращении заявления с обоснованием своих выводов и указанием, в какой суд следует обратиться. Если дело подсудно суду, то судья вправе оставить заявление без движения и разъяснить заявителю необходимость оформления заявления с соблюдением положений ст. 126 КАС, ст. 199 АПК.
Пленум ВС также указал, что если вывод о ненормативном характере акта сделан после принятия заявления к производству, то суд вправе перейти к рассмотрению дела в надлежащем порядке производства и продолжить подготовку к судебному разбирательству. В проекте постановления также отмечается, что если дело неподсудно одному суду, то оно передается в тот, к подсудности которого оно отнесено законом, в порядке, предусмотренном ст. 27 КАС РФ, ст. 39 АПК РФ. В случае несоответствия поданного заявления необходимым требованиям суд вправе установить разумный срок для устранения недостатков, а при несоблюдении срока оставить заявление без рассмотрения.
В документе подчеркивается, что административные исковые требования об оспаривании НПА, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями. Анна Смола отметила, что разведение процесса оспаривания НПА с иными материально-правовыми требованиями едва ли отвечает критериям эффективности защиты прав и ставит вопрос о соотношении этого подхода с ранее высказанными КС РФ позициями.
В п. 19 проекта указаны 7 оснований, когда судья отказывает в принятии заявления об оспаривании НПА или акта, обладающего нормативными свойствами. Первые два относятся к случаям, когда такое заявление не подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС, или не подлежит рассмотрению и разрешению в СИП.
Также суд отказывает в случае, если оспаривается содержание той части акта, которая дословно воспроизводит положения другого акта, требование в отношении которого не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства или рассмотрению СИП. «Вместе с тем в случае, когда в заявлении оспаривается содержание части нормативного правового акта, дословно воспроизводящей положения другого… акта, требование об оспаривании которого подсудно другому суду, судья… выносит мотивированное определение о возвращении заявления, в котором указывает, в какой суд следует обратиться», – указал Пленум ВС в проекте.
Согласно четвертому основанию, судья отказывает в принятии в случае, если заявление подано в защиту лиц органом госвласти, организацией, должностным лицом либо гражданином, которому законом не предоставлено право на обращение в суд с таким заявлением.
Пятым основанием может служить то, что из сведений, содержащихся в административном исковом заявлении, с очевидностью следует, что истец не может выступать субъектом отношений, регулируемых оспариваемым НПА, либо что оспариваемый акт не может затрагивать его права.
Шестым основанием выступает вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого акта. В случае, когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспаривается другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии административного искового заявления также должно быть отказано. ВС указал, что данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения суда в суд кассационной или надзорной инстанции. Вместе с тем отмечается, что судья не вправе отказать в принятии административного искового заявления, если в нем указаны иные основания, по которым акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу. В случае если решение суда по другому делу, которым оспариваемый правовой акт признан недействующим, не вступило в законную силу, суд, рассматривающий дело, вправе приостановить производство по нему до вступления данного решения в законную силу.
В качестве седьмого основания указывается прекращение действий оспариваемого акта или его положений на день подачи заявления. Но при этом заинтересованное лицо вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС, гл. 24 АПК, решения, действия (бездействие), основанные на таком акте, либо обратиться в суд в порядке гражданского судопроизводства, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного акта или его части. Вместе с тем указанное основание для отказа в принятии заявления не применяется в случаях, когда нормативные правовые акты, срок действия которых истек, продолжают применяться к определенным видам правоотношений.
Анна Смола отметила, что в проекте довольно много положений, дублирующих текст постановления ВС РФ 2007 г., которые на сегодняшний день могли бы быть решены по-другому. «В целом складывается впечатление, что он направлен скорее на то, чтобы ограничить возможности по защите прав посредством оспаривания НПА – в нем много говорится о том, чего нельзя, и гораздо реже о том, что можно», – указывает эксперт.
«Так, расширительно толкуются основания для отказа в принятии судом заявления – на этой стадии судом должны быть оценены аспекты, которые ближе к сущностным, например, смысл п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС искажен, плюс нельзя на стадии принятия заявления определить, что требования основаны “на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции”. Нет никакой конкретизации норм о бремени доказывания, хотя пункт об этом был даже в постановлении 2007 г.», – отметила Анна Смола.
В проекте документа также указывается, что СИП должен учитывать, что при отказе лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании НПА, от своего требования производство по делу может быть прекращено, за исключением случаев, если о рассмотрении дела по существу ходатайствует иное участвующее в деле лицо в связи с тем, что оспариваемым актом нарушаются его права в сфере патентных прав и другие права.
Также отмечается, что в случае если в процессе рассмотрения дела оспариваемый акт изменен, отменен или утратил силу и принят иной акт, аналогичным образом регламентирующий правоотношения, в связи с регулированием которых подано заявление, административный истец, заявитель вправе уточнить заявленные требования.
В документе подчеркивается, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов госвласти РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. По мнению Анны Смолы, данное положение, сохраняющееся с 2007 г., в сочетании с другими не устраняет неопределенность насчет того, насколько суд может (и должен) вмешиваться в существо НПА. Эксперт отметила, что уход в исключительно формальную оценку сохраняет риск невозможности защитить права.
Цель официального опубликования НПА
Кроме того, в документе указывается, что целью официального опубликования нормативно-правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает.
При этом отмечается, что необходимо проверять, была ли обеспечена лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке. В том случае, когда НПА был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается только в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме.
Адвокат АП г. Москвы Василий Ваюкин назвал это разъяснение важным, добавив, что задачей судопроизводства по данной категории дел является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав не только административного истца, заявителя, но и неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие оспариваемого акта, что повышает социальную важность результата рассмотрения таких дел. «Если практика рождает потребность в такого рода разъяснениях (согласно последнему отчету, представленному Судебным департаментом, количество дел по данной категории растет год от года), то возникает законный вопрос о качестве принимаемых нормативных актов, компетенции и уровне законодательной техники должностных лиц, “рождающих” такие тексты», – отметил Василий Ваюкин.
Что должен выяснить и сделать суд при рассмотрении дела
В п. 35 проекте указывается, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
«Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда. При этом в решении суда указывается на надлежащее толкование», – отметил Пленум ВС.
Анна Смола заметила, что данное положение получило дополнительную конкретизацию – новое последнее предложение, которое совершенно необходимо и «напрашивается» по смыслу.
В проекте указывается: установив, что оспариваемый НПА или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Исключение составляют нормативно-правовые акты, которые в соответствии со ст. 125 Конституции могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом не действующим со дня вступления решения в законную силу.
«Такой способ защиты права, как оценка НПА на предмет его соответствия НПА большей юридической силы, является крайне актуальным, на что обращалось внимание, в частности, в недавних постановлениях Конституционного Суда РФ (№ 37-П от 6 декабря 2017 г. и № 29-П от 6 июля 2018 г.). При этом подчеркивалось, что для этого отдельный судебный процесс не обязателен», – указала Анна Смола.
Согласно проекту постановления обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводам о необходимости признания акта или его части не действующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения. При этом эти выводы суда могут иметь преюдициальное значение при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим. Пленум ВС РФ отметил, что аналогичные правила применяются Судом по интеллектуальным правам по смыслу ч. 5 ст. 195 АПК РФ.
В проекте постановления указывается, что акты, обладающие нормативными свойствами, содержащие разъяснения, не соответствующие смыслу разъясняемых положений, признаются судом не действующими полностью или в части со дня их принятия, на что указывается в резолютивной части решения суда. «Разъяснения о моменте, с которого НПА признается недействующим, получили определенное развитие, в том числе с учетом выводов КС РФ, но конкретная редакция соответствующих дополнений представляется спорной (“могут иметь преюдициальное значение”)», – считает Анна Смола.
****
Василий Ваюкин считает, что Верховный Суд РФ разработал довольно структурированную «подсказку» для судов по вопросу рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, четко разграничил компетенцию судов (судов общей юрисдикции и Суда по интеллектуальным правам), что позволит избежать «путаницы», которая иногда присутствует при рассмотрении дел данной категории.
Адвокат МКА «Центрюрсервис» Илья Прокофьев считает, что появление проекта постановления Пленума, очевидно, назрело и связано с существенными изменениями процессуального законодательства по делам об оспаривании нормативно-правовых актов, которые произошли в связи с принятием в 2015 г. КАС. «Однако данный проект во многом, а в некоторых пунктах и дословно повторяет Постановление Пленума от 29 ноября 2007 г. № 48, но только с учетом перехода процесса рассмотрения дел об оспаривании нормативно-правовых актов из ГПК в КАС», – указал эксперт. По его мнению, принятие данного проекта постановления вряд ли внесет какие-либо изменения или повлияет на практику рассмотрения дел об оспаривании нормативно-правовых актов, поскольку основными целями его являются объединение и дополнение уже устаревшего Постановления Пленума ВС от 29 ноября 2007 г. № 48 и Постановления Пленума ВАС от 30 июля 2013 г. № 58.
Директор юридической фирмы «БИЭЛ» Лариса Рябченко также считает, что не все разделы проекта можно назвать новыми, но это не умаляет их практической ценности: «Можно было бы найти основания для оспаривания в других нормативных актах, в практике ВАС, но специальные разъяснения Пленума ВС облегчают работу как адвокатов, так и судей, позволяя им не считать, что они изобретают практику, и потому – отказывать на всякий случай в исках против органов исполнительной власти».
