24 октября 2017 г. на сайте Минюста России был опубликован проект Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи (далее по тексту – Концепция)1.
Обсуждение проекта сразу можно было бы и закончить, отметив, что отечественная наука и практика не знают такой дефиниции, как «рынок профессиональной юридической помощи». Однако не все так просто, как может показаться на первый взгляд. Это уже вторая попытка Минюста России и «группы энтузиастов» предложить глобальную реформу платной юридической деятельности. Первая успешно провалилась в 2016 г., нарвавшись на ураган жесткой критики со стороны научной общественности и практикующих юристов. Однако энтузиазм авторов не иссяк, и они предприняли вторую попытку достичь желаемого.
Мы решили оценить модернизированную и переформатированную Концепцию и высказать некоторые соображения о перспективах ее реализации.
Как следует из преамбулы, Концепция разработана в соответствии с Государственной программой РФ «Юстиция» и направлена на реализацию целей и задач, предусмотренных Подпрограммой 1 Госпрограммы «Обеспечение защиты публичных интересов, реализация прав граждан и организаций» (далее – Подпрограмма): упорядочение системы оказания квалифицированной юридической помощи, в том числе оказываемой бесплатно, и регулирование рынка оказания квалифицированной юридической помощи (далее – рынок); обеспечение оказания квалифицированной юридической помощи адвокатами, в том числе бесплатно2.
По заявлению авторов Концепции, она призвана реализовать положения Государственной программы «Юстиция». Если бы не факт опубликования этого документа на официальном сайте Минюста России, можно было бы усомниться в происхождении Концепции, компетентности и добросовестности ее авторов. Но мы отбросили сомнения в этой части и решили оценить предложенное. Выводы настоящей статьи основаны на Конституции РФ, законах и научном представлении о явлениях и процессах, предлагаемых авторами к реформированию.
Государственная программа «Юстиция» (далее по тексту – Госпрограмма) была утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 312. Текст Госпрограммы с момента ее утверждения неоднократно менялся. Поправки вносились ежегодно постановлениями Правительства РФ.
Мы подвергли ретроспективному анализу общие задачи Госпрограммы, цели и задачи Подпрограммы 1 и целевые показатели, которые должны быть достигнуты после ее реализации.
В первоначальном тексте Подпрограммы 1 задачи, касавшиеся адвокатуры, были сформулированы следующим образом:
– упорядочение системы оказания квалифицированной юридической помощи и реформирование института адвокатуры;
– повышение статуса адвокатов в профессиональном сообществе путем создания механизма регулярного профессионального совершенствования и подтверждения квалификации, а также введения в действие эффективного механизма исключения из профессии;
– развитие и поддержание конкуренции на рынке профессиональных юридических услуг путем ограничения доступа на рынок для недобросовестных участников;
– обеспечение оказания квалифицированной юридической помощи адвокатами, в том числе бесплатно3.
Ожидаемым результатом реализации Подпрограммы 1 декларировалось «создание единого рынка услуг по оказанию юридической помощи, доступной различным группам населения».
Последняя редакция Госпрограммы была утверждена 31 марта 2017 г. Постановлением Правительства РФ № 370. Согласно ей, задачами Подпрограммы 1, касающимися адвокатов, стали:
– обеспечение оказания квалифицированной юридической помощи адвокатами, в том числе бесплатно;
– упорядочение системы оказания квалифицированной юридической помощи, в том числе оказываемой бесплатно, и регулирование рынка оказания квалифицированной юридической помощи.
Ожидаемым результатом реализации Подпрограммы 1 является «создание единого рынка услуг по оказанию квалифицированной юридической помощи».
Мы не будем акцентировать внимание на изменении задач, связанных с «реформой адвокатуры», отметим лишь, что произошла принципиальная перемена в целеполагании. Если в первоначальной редакции целью реформы было заявлено обеспечение прав и свобод «различных групп населения», то в последней редакции данная оговорка исчезла. И это неслучайно. Исключение юридических лиц из субъектного состава получателей квалифицированной юридической помощи существенно ограничивало инициативу реформаторов и сужало рынок.
Таким образом, если ранее Концепция предполагала реформирование в основном адвокатуры, то теперь речь идет об интересах коммерческих организаций, оказывающих юридические услуги, т.е. о рынке юридических услуг, находящемся за пределами системы адвокатской деятельности.
Вместе с тем вызывает замешательство Распоряжение Минюста России от 20 апреля 2017 г. № 528-р «Об утверждении детального плана-графика реализации на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов Государственной программы Российской Федерации “Юстиция”». В разделе «Мероприятие» этого документа, в подп. 1.1.1.1 п. 1.1.1 «Разработка нормативных правовых актов в сфере адвокатуры», в качестве контрольного события значится внесение в Правительство РФ до 31 декабря 2018 г. проекта федерального закона о профессиональной юридической помощи в Российской Федерации, направленного на оптимизацию процедуры допуска к профессиональной деятельности адвоката и стандартизацию рынка профессиональной юридической помощи.
Ожидаемые результаты:
– оптимизация процедуры допуска к профессиональной деятельности адвоката;
– стандартизация рынка профессиональной юридической помощи;
– доступность квалифицированной юридической помощи гражданам.
Из анализа совокупности правоположений исследованных документов можно сделать следующие выводы:
1. Минюст России полагает, что в Российской Федерации существует «рынок профессиональной юридической помощи» и он нуждается в регулировании. Под понятием «рынок профессиональной юридической помощи» понимается сфера осуществления юридической деятельности за деньги.
2. Целями регулирования являются:
– оптимизация процедуры допуска к профессиональной деятельности адвоката;
– стандартизация рынка профессиональной юридической помощи;
– доступность квалифицированной юридической помощи гражданам.
Вышесказанное позволяет заключить, что в результате неоднократного редактирования Госпрограммы «Юстиция» произошла деформация в конструкции ожидаемого результата: «создание единого рынка услуг по оказанию квалифицированной юридической помощи, доступного различным группам населения» было изменено на «регулирование рынка юридической помощи, предоставляемой неограниченному кругу лиц». Представляется, что невозможно регулировать то, чего еще не существует!
При написании настоящей статьи не ставилась целью полемика на предмет введения в оборот дефиниции «рынок юридической помощи», заложенной в качестве целевого показателя в Госпрограмму. На этот счет мы высказывались неоднократно на стадии проектирования Госпрограммы, и не только мы. Услышаны не были!
В образовавшуюся правовую лакуну попали и авторы Концепции. Напомним, что планом Минюста России по реализации Госпрограммы на период с 2017 по 2020 г. предполагается разработка проекта федерального закона о квалифицированной юридической помощи. По нашему убеждению, Концепция должна быть ориентирована на решение именно этой задачи, а не частной проблемы или реализацию «фейковой» цели.
Проанализируем Концепцию с точки зрения современной науки, практики и сложившейся ситуации, касающейся предоставления юридической помощи в России.
Из преамбулы Концепции следует, что она «…представляет собой систему взглядов на приоритетные цели, задачи и направления деятельности по реформированию национального рынка юридических услуг»4.
Далее по тексту: «Принятие Концепции обусловлено необходимостью повышения уровня защиты прав и законных интересов граждан и организаций и разрешения проблем, препятствующих эффективной реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к правосудию»5. (Ни мало ни много!)
И дальше: «Право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной юридической помощи в случаях, предусмотренных законом, гарантировано статьей 48 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем в силу ряда причин реализация этого права на сегодняшний день затруднена. В первую очередь это выражается в получении потребителями юридических услуг низкого качества»6.
Здесь необходимо остановиться и прокомментировать сделанные авторами заявления. В Госпрограмме ни в целях, ни в задачах нет ни слова о проблемах с доступом к правосудию. В документе говорится об обеспечении доступа граждан и организаций к квалифицированной юридической помощи, но это другая задача.
Авторы Концепции заявляют, что реализация права на доступ к квалифицированной юридической помощи осложнена «низким качеством юридических услуг». В огороде бузина, а в Киеве дядька. Происходит полное смешение смыслов при использовании в одном предложении двух разных понятий – «юридические услуги» и «юридическая помощь». Авторы не утруждают себя построением логических взаимосвязей, как могут юридические услуги влиять на доступ к правосудию, если в ст. 48 Конституции РФ, на которую они ссылаются, об этом нет ни слова. Отбросив все юридические тонкости и сомнения, авторы отождествили квалифицированную юридическую помощь и юридические услуги, перепрыгивая по тексту Концепции с одного понятия на другое.
По мнению авторов Концепции, низкое качество юридических услуг (не юридической помощи) обусловлено двумя проблемами. Первая: «Отсутствие нормативного регулирования деятельности по оказанию юридических услуг и каких-либо стандартов их предоставления ставят их потребителей в заведомо незащищенное положение в сравнении с потребителями других видов услуг».
«Второй проблемой, требующей разрешения в рамках реализации Концепции и влияющей на качество оказания квалифицированной юридической помощи, является существующее регулирование адвокатской деятельности, которое не создает точек роста для развития института адвокатуры»7.
Авторы предлагают решение: «Учитывая цели государственной программы, <…> основной задачей Концепции представляется формирование единой правовой основы предоставления юридических услуг в Российской Федерации, предполагающей:
– повышение уровня правовой защиты получателей юридических услуг;
– совершенствование института адвокатуры, в том числе путем устранения ограничений, затрудняющих организацию эффективной адвокатской деятельности;
– создание условий для недопущения низкоквалифицированных юристов к оказанию юридических услуг, условий исключения из профессии недобросовестных консультантов;
– создание системы профессиональной правовой помощи, отвечающей общепризнанным международным стандартам, и формирование условий для интеграции институциональной среды адвокатуры в мировое правовое пространство»8.
Таким образом, авторы Концепции приходят к интересному промежуточному выводу: затрудняют доступ к правосудию и обеспечение «высокого качественного уровня получаемой потребителями» юридической помощи-услуг отсутствие «стандартов по оказанию юридических услуг» и существующее регулирование адвокатской деятельности; а разрешить эти проблемы и достичь целей Концепции «…предполагается за счет объединения всех лиц, оказывающих юридические услуги, на площадке существующей адвокатуры…»9
И далее по тексту: «…достижение целей Концепции предполагается за счет объединения всех лиц, оказывающих юридические услуги, на площадке существующей адвокатуры с одновременным изменением законодательного регулирования данного института по направлениям, указанным в Концепции, в качестве базового закона для ее реализации целесообразно определить Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации”»10.
Как это согласуется с планами Минюста России по разработке проекта федерального закона о квалифицированной юридической помощи – непонятно. Если авторы Концепции за базовый предлагают взять Закон об адвокатской деятельности и адвокатуре, тогда, на наш взгляд, в Концепции должно быть обозначено, какие принципы адвокатской деятельности и устройства адвокатуры, реализованные в действующем законе, следует оставить, а от каких необходимо отказаться; какие новеллы следует ввести в закон и как это будет соотноситься с оставшимися нормами. Также Концепция должна решить еще ряд фундаментальных научных и практических проблем, порождаемых обозначенной идеей.
Мнение ученого и практика о предлагаемой «системе взглядов»
Концепция (от лат. conceptio – понимание, система) – определенный способ понимания, трактовки явлений, основная точка зрения, руководящая идея для их освещения; ведущий замысел, конструктивный принцип различных видов деятельности.
С нашей точки зрения, Концепция представляет собой точку зрения авторов на достижение заявленной в ней цели – создание «единого рынка юридической помощи».
Конечной целью Концепции заявлено объединение всех лиц, оказывающих юридические услуги, на площадке адвокатуры. Или, с точки зрения авторов от адвокатуры, ее коммерциализация для монополизации национального рынка платной юридической деятельности и судебного представительства.
Как полагают авторы, такое объединение позволит решить массу актуальных проблем, имеющихся в различных сегментах правовой деятельности.
Правда, они же сделали честную оговорку, что данная задача чрезвычайно сложна, поскольку «…в законодательстве отсутствует единый терминологический аппарат, позволяющий определить понятие, объем и содержание деятельности по предоставлению юридических услуг, что препятствует проектированию нормативных положений для определения круга лиц, обладающих правом предоставления таких услуг, и правил осуществления такой деятельности»11.
Вместе с тем они забыли сказать, что в России существует национально ориентированная, научно обоснованная доктрина адвокатской деятельности, т.е. «квалифицированной юридической помощи», с согласованным терминологическим аппаратом, гармонично и тщательно вписанная в правовое поле РФ.
Видя наличие технологического разрыва между адвокатурой и коммерческой юриспруденцией, для реализации задуманного авторы пошли по кратчайшему пути – они решили не создавать ничего нового, не заниматься тщательным правовым проектированием, а реформировать состоявшуюся, проверенную веками и оправдавшую себя систему путем внедрения в нее элементов, отвечающих их замыслу.
Квалифицированная юридическая помощь – юридические услуги: что общего и в чем разница
Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ.
Согласно ст. 2 Конституции РФ, «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства».
В Конституции РФ отсутствуют положения, из которых можно было бы сделать вывод о публичной значимости прав и законных интересов юридических лиц. Также отсутствуют положения, отождествляющие права и законные интересы юридических и физических лиц, а вопрос о конституционных свободах, являющихся высшей ценностью, относится исключительно к физическим лицам, обладающим свободой воли.
Статья 48 Конституции РФ, относящаяся к гл. 2 «Права и свободы гражданина и человека», устанавливает, что каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно.
Публичная значимость адвокатской деятельности определяется не спецификой функции, но спецификой субъекта, которому оная оказывается.
В опровержение заявленного выше часто приходится слышать довод о том, что Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 октября 1996 г. № 17-П уравнял в правах граждан и юридические лица. Однако это не так. КС РФ, разрешая вопрос о доступе к правосудию, а именно к судебному производству в Конституционном Суде РФ, указал: «…граждане и созданные ими объединения вправе обратиться с конституционной жалобой на нарушение прав, в частности, самого объединения, в тех случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями)»12. Как видно, ни слова о равенстве прав граждан и организаций, и исключительно в защиту конституционных прав граждан!
Смешение понятий «квалифицированная юридическая помощь» и «юридические услуги»
Как отмечено выше, в первоначальной редакции Госпрограммы в качестве объектов реформирования были указаны «система квалифицированной юридической помощи» и «рынок юридических услуг». Госпрограммой было определено, что реформирование «системы квалифицированной юридической помощи» должно идти в направлении «создания механизма регулярного профессионального совершенствования и подтверждения квалификации адвокатов» и «развития механизмов оказания адвокатами бесплатной юридической помощи»; второй целью было названо «объединение разрозненного рынка» юридических услуг с последующим «развитием и поддержанием конкуренции».
И это справедливо, поскольку юридическая помощь есть некоммерческий вид деятельности. Рынок – коммерческий механизм оборота товаров и услуг. Сфера предоставления юридической помощи регулируется нормами публичного права – Конституцией РФ и Законом об адвокатской деятельности и адвокатуре, сфера оборота юридических услуг – гражданским правом.
Таким образом, в первой редакции Госпрограмма обоснованно не смешивала эти понятия.
Разработчики Концепции проигнорировали как современную правовую доктрину устройства отечественной адвокатуры, так и сложившуюся практику и навязывают вульгарную модель устройства адвокатуры.
Концепцией предлагается новая юридическая конструкция понятия «квалифицированная юридическая помощь».
Под квалифицированной юридической помощью предлагается понимать деятельность по оказанию на постоянной профессиональной и возмездной основе неограниченному кругу лиц юридических услуг и услуг по представительству (в том числе судебному и в административных органах), осуществляемую допущенными к ней по определенной законом процедуре и в соответствии с квалификационными требованиями лицами, для которых обязательны установленные профессиональные стандарты и этические нормы.
Авторам этой новеллы следовало бы помнить, что квалифицированная юридическая помощь – это публично значимый вид юридической деятельности, осуществляемый специальными субъектами в особом режиме, установленном законом.
Объявляя какой-либо вид юридической деятельности публично значимым, государство берет на себя обязанность (гарантирует) по финансированию этой деятельности в том случае, если нуждающийся в ней не способен самостоятельно ее себе обеспечить. Однако государство не имеет ни финансовых, ни технических возможностей признать все виды платной юридической деятельности публично значимыми, а потому отдельные ее виды оставило на свободном рынке.
Для обеспечения публично значимой юридической деятельности государством был создан специальный институт – адвокатура. Она была наделена особым процессуальным статусом, при этом для нее был установлен особый льготный режим налогообложения. Взамен государство и общество справедливо требуют от адвокатского сообщества обеспечения доступности квалифицированной юридической помощи и при необходимости судебной защиты и судебного представительства.
Оказание юридической помощи в первую очередь включает защиту прав и свобод гражданина и человека. Прогнозирование и проектирование правового поведения доверителя в различных правовых сферах являются факультативной деятельностью для адвоката.
Предоставление юридических услуг – это вид юридической деятельности, который не является публично значимым и обеспечение которого не гарантируется государством, а потому и не регулируется законом.
Оказание юридических услуг в первую очередь направлено на предотвращение и разрешение правовых конфликтов гражданско-правового характера. Прогнозирование и проектирование правового поведения доверителя являются основными функциями лица, предоставляющего юридические услуги.
В этом случае главной задачей государства является формирование свободного рынка юридических услуг, состоящего из квалифицированных специалистов и различных организационно-правовых форм деятельности.
Рынок – это экономическая категория, определяющая сферу обращения товаров и услуг и устанавливающая правила их коммерческого оборота.
Результатом коммерческого оборота услуг и основной целью предпринимательской деятельности является прибыль. Согласно Концепции, предполагается предпринимательскую деятельность считать непредпринимательской, т.е. некоммерческой, хотя само понятие «рынок» подразумевает предпринимательскую конкурентную среду.
О стандартах юридической помощи
Одним из основных направлений реализации задуманного авторы Концепции предполагают глобальную стандартизацию. Обосновывая необходимость разработки законодательства на базе адвокатуры, они заявляют: «…законодательство об адвокатуре содержит базовые положения, необходимые для разработки единых стандартов предоставления юридических услуг».
Этот тезис свидетельствует о фундаментальном непонимании особенностей адвокатской деятельности и об игнорировании действующего законодательства в области стандартизации.
Согласно Закону от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации», в России она основывается на принципе добровольности применения документов по стандартизации, за исключением государственных стандартов в областях, прямо указанных в законе. Предоставление юридических услуг не является видом деятельности, в отношении которого государство считает необходимым принятие стандартов. Следовательно, ни один из них не может считаться обязательным.
После полугодовых дискуссий ФПА РФ разработала Стандарт осуществления адвокатом защиты в уголовном судопроизводстве и вынесла его на суд VIII Съезда. После бурных обсуждений Стандарт был утвержден. При этом Съезд ФПА РФ, проходивший 20 апреля 2017 г. в Москве, принял знаковое Обращение «О соблюдении норм Кодекса профессиональной этики адвоката и Стандарта осуществления адвокатом защиты в уголовном судопроизводстве», заявив: «VIII Съезд обращает внимание, что Стандарт содержит минимальные требования к деятельности адвоката, осуществляющего защиту в уголовном судопроизводстве. Установление этих требований не ограничивает адвоката в использовании иных не запрещенных законодательством средств и способов защиты. К этому обязывает творческий и независимый характер адвокатской профессии. У Стандарта нет цели формализовать адвокатскую деятельность, препятствовать ее творческой составляющей»13.
Дальнейшую дискуссию по этому поводу полагаю излишней.
Выводы
1. Концепция представляет собой набор тезисов, направленный на реализацию заявленной цели – создание единой системы предоставления платных юридических услуг.
2. Она вторгается в сферы регулирования конституционного, процессуального, частного, публичного права, постулируя учреждение «адвокатской монополии» как безусловного фактора, являющегося аттрактором изменения всей правовой системы РФ.
3. Документ является научно необоснованным, не согласуется с научными представлениями об адвокатуре как системном элементе сложившегося правового поля РФ.
4. Концепция не имеет под собой убедительного эмпирического материала, основанного на сравнительных статистических исследованиях адвокатуры и адвокатской деятельности и коммерческой юриспруденции.
5. Заявленные в Концепции меры по созданию единой системы оказания платных юридических услуг между собой не согласуются, в совокупности не решают основных задач, определенных Госпрограммой «Юстиция», но при этом разрушают фундаментальные основы судебного представительства и системы защиты прав и свобод граждан, определенных Конституцией РФ.
6. Концепция в качестве основного системообразующего принципа предлагает коммерциализацию адвокатуры с заменой целевых и этических принципов, что неизбежно разрушит не только систему обеспечения граждан квалифицированной юридической помощью, но и систему бесплатной юридической помощи, которая перейдет в разряд рекламных затрат, преследующих иные, нежели декларируемые, цели.
7. Создание «адвокатской монополии» на юридическую деятельность, осуществляемую за плату, приведет к системной деградации адвокатуры, ее неограниченной и неконтролируемой коммерциализации и в результате к общему снижению качества оказываемой юридической помощи гражданам.
1 http://minjust.ru/deyatelnost-v-sfere-advokatury/koncepciya-regulirovaniya-rynka-professionalnoy-yur...
2 Концепция регулирования рынка профессиональной юридической помощи. С.1.
3 Государственная программа РФ «Юстиция», Подпрограмма 1 «Обеспечение защиты публичных интересов, реализации прав граждан и организаций». С. 5.
4 Концепция регулирования рынка профессиональной юридической помощи. С. 2.
5 Там же. С. 2.
6 Там же. С. 2.
7 Там же. С. 8.
8 Там же. С. 20.
9 Концепция регулирования рынка профессиональной юридической помощи, раздел «Нормативно-правовое обеспечение реализации Концепции». С. 36.
10 Там же. С. 36.
11 Концепция регулирования рынка профессиональной юридической помощи. С. 21.
12 Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года “О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об акцизах”».
13 http://fparf.ru/documents/congress_documents/congress_treatment/37685/
