Истребование прокуратурой документов без решения о проведении проверки недопустимо

Исторически сложилось так, что власть имела неограниченные полномочия на вмешательство в частные дела граждан. Этому способствовали позднее введение института частной собственности в России, позднее избавление от крепостного права и позднее внедрение состязательного судопроизводства, являющегося инструментом защиты нарушенных прав.

Указанные факторы привели к отсутствию у большинства граждан чувства собственника, защищающего свои права и свободы как лично, так и через общественные объединения. Эту роль взяло на себя государство, используя разнообразные формы госконтроля.

Оспаривание субъектами экономической деятельности результатов контрольных мероприятий является способом защиты прав этих субъектов и поиском баланса частного и публичного интересов. Показательно, что в научных публикациях¹ тема госконтроля достаточно проработана с позиции интересов госорганов. Однако в ракурсе интересов субъектов экономической деятельности научные исследования в этой области практически отсутствуют.

Полномочия прокуроров в РФ также выступали предметом Доклада специального докладчика по вопросу о независимости судей и адвокатов в Российской Федерации, оглашенного на 26-й сессии Совета по правам человека ООН 30 апреля 2014 г. В п. 133 Доклада рекомендовано сузить круг оснований для применения надзорных полномочий органов прокуратуры, а также четко прописать соответствующую процедуру в законодательстве.

В связи с этим представляется закономерным и показательным то, что судебная практика по оспариванию коммерческими организациями результатов прокурорских проверок довольно скудная. Это приводит к тому, что должностные лица органов прокуратуры зачастую просят коммерческие организации представить сведения «по телефонному звонку», как произошло в ситуации с сельхозкооперативом, интересы которого я представлял в Конституционном Суде РФ (Определение от 27 декабря 2022 г. № 3233-О).

Спор между коммерческой организацией и прокуратурой возник после того, как прокурор Моргаушского района Чувашской Республики потребовал у сельскохозяйственного производственного кооператива Племзавод им. Е. Андреева (далее – кооператив) представить следующие сведения:

• реализовывались ли кооперативом земли сельхозназначения (с представлением копий подтверждающих документов);
• обращались ли члены кооператива для ознакомления с ревизионными заключениями;
• причины отказа членам кооператива в ознакомлении с ревизионными заключениями;
• увольнялся ли председатель кооператива в 2020 г. (с представлением копии приказа о расторжении трудового договора);
• заключался ли с председателем трудовой договор после увольнения в 2020 г. (с представлением копий трудового договора и приказа о приеме на работу), основание заключения с ним трудового договора;
• как и когда происходила смена учредителей кооператива (с приложением копий подтверждающих документов).

Получив отказ, прокурор направил требование о представлении указанных сведений, однако решение о проведении проверки к требованию не прилагалось.

Смысл решения о проведении прокурорской проверки в том, что его принятие призвано соблюдать баланс между частным и публичным интересом, поскольку в нем должны быть указаны цель и предмет проверки, исследуемый период деятельности организации, что, в свою очередь, создает определенность для бизнеса относительно объема истребуемой информации и позволяет планировать масштаб ресурсов (временных, трудовых), необходимых для проведения такой проверки. Таким образом, решение о проведении проверки выполняет роль ограничителя вмешательства госорганов во внутренние дела коммерческой организации и служит механизмом соблюдения коммерческой тайны.

По отношению к кооперативу «патерналистский интерес» со стороны надзорного органа представляется излишним, поскольку деятельность кооператива основана на личном трудовом участии его членов, которые – в отличие от работников организаций иных организационно-правовых форм – ежегодно на общем собрании заслушивают отчет председателя и независимого ревизионного органа о положении дел в кооперативе и участвуют в распределении прибыли.

Стоит отметить, что все сведения, которые запросил прокурор, у кооператива имелись благодаря предшествующим проверкам кооператива следственными органами и трудовой инспекцией, которые нарушений не выявили. Ранее всю деятельность председателя кооператива проверял следователь по особо важным делам Ядринского межрайонного СО СУ СКР по Чувашской Республике, который 10 апреля 2020 г. вынес постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и направил его копию прокурору. Еще раньше Ядринский межрайонный следственный отдел проводил проверку деятельности председателя кооператива, о чем имеется шеститомный (!) отказной материал, о котором прокурор также ранее был уведомлен.

Однако арбитражные суды всех инстанций в деле № А79-7538/2020 пришли к следующему выводу, не учитывающему значение решения о проведении прокурорской проверки: «закон не связывает запрос прокурора о предоставлении сведений с необходимостью проведения проверки и вынесения решения о проведении проверки. Требование о предоставлении документов может быть вынесено прокурором без проведения проверки (вынесения решения о проведении проверки)». Причем исходили они из следующего:

• не исключается возможность проведения прокурорских проверок, в том числе в отношении некоммерческих организаций, в инициативном порядке;
• прокурор вправе при осуществлении надзора получать необходимую информацию, доступ к которой ограничен, включая отнесенную к коммерческой тайне;
• при осуществлении надзора органы прокуратуры самостоятельно определяют методику и тактику осуществления надзорных мероприятий, в том числе адресатов направляемых запросов (требований);
• ограничения на получение информации, которая может быть получена в других источниках, в Законе о прокуратуре не предусмотрены.

Конституционный Суд в Определении от 27 декабря 2022 г. № 3233-О не согласился с Верховным Судом РФ (Определение от 15 ноября 2021 г. № 301-ЭС21-22242), указав, что действующее законодательное регулирование «не позволяет прокурору, по общему правилу, запрашивать сведения, которые ему уже предоставлялись или которые находятся в открытом доступе».

Также КС сохранил приверженность изложенной в Постановлении от 17 февраля 2015 г. № 2-П позиции о том, что п. 2 ст. 6 и п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре не позволяют прокурору произвольно требовать представления необходимых документов и материалов или их копий, а также статистических и иных сведений.

Мы с доверителем расцениваем такую позицию как не позволяющую прокурору истребовать необходимые документы и материалы или их копии, статистические и иные сведения без вынесения решения о проведении проверки, поскольку такое толкование дает гарантии соблюдения коммерческой тайны организации.

Далее копия определения КС была направлена в республиканскую прокуратуру ЧР для учета позиций Конституционного Суда в деятельности органов прокуратуры. Необходимость такого обращения была вызвана, в частности, тем, что 3 ноября 2022 г. прокуратура Моргаушского района ЧР направила запрос в 18 организаций, включая племзавод, о предоставлении в прокуратуру ежемесячно к 1-му числу информации о трудоустроенных работниках и о наличии задолженности по зарплате. Таким образом, прокуратура, как представляется, взяла на себя роль законодателя, фактически введя для коммерческих организаций района новый вид отчетности, не предусмотренный законодательством. Действия прокурора были оспорены в рамках дела № А79-10694/2022, в ходе рассмотрения которого прокурор отозвал незаконный запрос.

По нашему мнению, проведение прокурорской проверки по заявлению лица, не имеющего отношения к кооперативу, является вмешательством во внутренние дела юрлица и может использоваться в ситуации рейдерского захвата коммерческой организации. Судебная защита частной собственности – необходимое условие не только развития, но и существования бизнеса. На основании Определения КС от 27 декабря 2022 г. № 3233-О кооператив намерен обратиться в АС Чувашской Республики с заявлением о пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по делу А79-7538/2020.