В канун 2025 г. вступили в силу предусмотренные Федеральным законом от 26 декабря 2024 г. № 485-ФЗ (далее – Закон № 485-ФЗ) многочисленные изменения, внесенные в Земельный и Градостроительный кодексы, а также в законодательство об охране объектов культурного наследия1 (далее – Закон № 73-ФЗ) и в иные нормативные правовые акты, связанные с правовым регулированием зон с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ).
В частности, изменены требования к установлению ЗОУИТ, их перечень, изложенный в ст. 105 ЗК РФ, последствия установления ЗОУИТ и многое другое.
Согласно пояснительной записке к законопроекту № 367889-8 одной из ключевых целей поправок было исключение из перечня ЗОУИТ территорий (зон), не устанавливающих ограничений прав на землю и иные объекты недвижимости, а регулирующих иные правоотношения (к таким были отнесены «зона наблюдения», «зона безопасности»), а также зон с «незначительными ограничениями» (в том числе придорожные полосы для автомобильных дорог 4 и 5 категории). Кроме того, законопроект был направлен на достижение положительных результатов в сфере земельных отношений и градостроительной деятельности, в том числе на преодоление и отмену избыточных процедур в строительстве (в частности, было предложено исключить необходимость установления ЗОУИТ в момент получения застройщиком разрешения на строительство, а в отношении строящихся объектов ввести обязанность по установлению ЗОУИТ уже после ввода объекта в эксплуатацию).
Новеллой законодательства в части урегулирования ЗОУИТ являются положения о возможности внесудебного разрешения споров о сносе объектов капитального строительства (ОКС) и о законности постройки таких объектов, в том числе путем заключения соглашения между правообладателем ОКС и объектом, для размещения которого устанавливается ЗОУИТ, предусматривающим, что сторонами соглашения могут быть реализованы технические и (или) технологические решения, обеспечивающие безопасную эксплуатацию ОКС.
Изменения, в частности, затронули ряд кодифицированных актов и федеральных законов. Рассмотрим их подробнее.
Земельный кодекс
Наиболее масштабным изменениям подвергся Земельный кодекс.
Во-первых, из перечня ЗОУИТ исключены зона наблюдения и зона безопасности (п. 21 и 22 ст. 105 ЗК РФ), охранная зона объектов инфраструктуры метрополитена (п. 27 ст. 105); при этом охранная зона трубопроводов (п. 6 ст. 105) дополнена указанием на отнесение к ней трубопроводов для продуктов переработки нефти и газа.
Во-вторых, при утверждении Правительством РФ положения о ЗОУИТ в порядке, предусмотренном ст. 106 ЗК, в дополнение к ранее закрепленным требованиям к содержанию такого положения добавлено указание на необходимость определения в нем срока, в течение которого в связи со строительством, реконструкцией объекта должна быть установлена или изменена ЗОУИТ. Указанный срок не может превышать 12 месяцев после ввода объекта в эксплуатацию. Если для строительства/реконструкции ОКС разрешение на строительство или разрешение на ввод в эксплуатацию не требуется – 12 месяцев со дня завершения строительных работ.
Применительно к ЗОУИТ в отношении придорожных полос автодорог Правительство РФ в соответствующем положении о ЗОУИТ также должно определить порядок получения согласования, предусмотренного п. 3 ст. 106 ЗК, в том числе перечень документов для получения согласования, перечень заинтересованных лиц, по заявлениям которых может быть получено такое согласование, срок рассмотрения заявления о получении согласования, а также исчерпывающий перечень оснований для отказа в согласовании и порядок досудебного обжалования такого отказа.
В-третьих, застройщику, осуществляющему строительство или реконструкцию ОКС, для размещения которого в силу законодательства не требуется разрешение на строительство и в связи с размещением которого устанавливается ЗОУИТ, теперь не нужно обращаться в уполномоченный орган с заявлением об установлении или изменении ЗОУИТ. Данное правило не распространяется на случаи, когда строительство/реконструкция ОКС осуществляется на основании разрешения на строительство (п. 13, 16 ст. 106 ЗК).
В-четвертых, перечень последствий установления, изменения или прекращения ЗОУИТ (ст. 107 ЗК) дополнен следующим случаем: если установление или изменение ЗОУИТ (кроме санитарно-защитных зон) приводит к невозможности использования земельного участка и (или) расположенного на нем ОКС, правообладателем такого участка и (или) расположенного на нем объекта может быть заключено соглашение с правообладателем объекта недвижимости, в отношении которого установлена ЗОУИТ, предусматривающее осуществление за счет сторон такого соглашения мероприятий (в том числе функционально-технологических, конструктивных, инженерно-технических), направленных на обеспечение возможности использования участка и (или) расположенного на нем ОКС. При этом подобные мероприятия могут проводиться как применительно к объекту, в отношении которого установлена ЗОУИТ, так и объекту, расположенному в границах ЗОУИТ, и могут предусматривать реконструкцию, капремонт в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.
Следует учитывать, что приведенное правило не распространяется на ОКС, в отношении которых принято решение о сносе самовольной постройки либо о ее приведении в соответствие с установленными требованиями.
Особого внимания заслуживает и то, что из общих последствий установления, изменения или прекращения ЗОУИТ выведены случаи (ограничения), когда в границах такой зоны размещены объекты культурного наследия, на которые правила п. 1, 4, 5 и 7 ст. 107 ЗК могут не распространяться в силу Закона № 73-ФЗ.
Градостроительный кодекс
В ГрК РФ также внесен ряд значительных изменений.
В частности, действующие в отношении правил землепользования и застройки (ПЗЗ) положения, ранее установленные только для приаэродромной территории (один из видов ЗОУИТ), теперь действуют для всех перечисленных в ЗК ЗОУИТ (ч. 7 и 8 ст. 30, ч. 3 и 3.1 ст. 31, ч. 8 ст. 40 ГрК). Так, если в предыдущей редакции Градостроительного кодекса утвержденные ПЗЗ не применялись в части, противоречащей ограничениям использования участков и расположенных на них ОКС в случае их попадания в границы приаэродромной территории при наличии соответствующей коллизии, после внесения изменений указанное правило действует в отношении любой ЗОУИТ. Срок на приведение ПЗЗ в соответствие с любой ЗОУИТ, а не только в отношении приаэродромной территории, также составляет 6 месяцев.
С учетом указанных изменений унифицированы и иные положения. В частности, ранее выделенное в ч. 3 ст. 51 ГрК в качестве самостоятельного основания, не допускающего выдачу разрешения на строительство, несоответствие проектной документации ОКС ограничениям использования в границах приаэродромной территории исключено (т.е. с учетом совокупного толкования законодательства запрет на выдачу разрешения на строительство установлен в случае противоречия проектной документации при нахождении планируемого к строительству ОКС в любой из зон ЗОУИТ положению о ЗОУИТ).
Закон об объектах культурного наследия
Изменения также затронули законодательство об охране объектов культурного наследия.
Так, ст. 34 Закона № 73-ФЗ дополнена п. 2.1, согласно которому со дня установления или изменения зоны охраны объектов культурного наследия (также ЗОУИТ), независимо от ограничений для земельных участков, установленных в границах таких зон, допускается:
- использование участков, расположенных в границах данной зоны, для строительства, реконструкции ОКС на основании разрешения на строительство, выданного до дня установления или изменения защитной зоны ОКН, или в случае начала строительства/реконструкции – до дня установления или изменения данной зоны, если для указанного ОКС не требуется выдача разрешения на строительство;
- возможность реконструкции и капремонта ОКС без изменения их параметров;
- использование ОКС, расположенных в границах данной зоны, в соответствии с видом их разрешенного использования/назначением.
Иные изменения
Как упоминалось ранее, поправки затронули не только ЗК, ГрК и Закон № 73-ФЗ, но и ряд иных законодательных актов.
В частности, из зон, требующих установления ЗОУИТ, исключены придорожные полосы автомобильных дорог 4 и 5 категории. Соответствующие изменения внесены в ст. 3 и ст. 26 Закона № 257-ФЗ2.
С учетом комплексного характера изменений правового регулирования ЗОУИТ также скорректированы ст. 31 Закона № 170-ФЗ3 (зона наблюдения и зона безопасности согласно терминологии указанного Закона больше не относятся к ЗОУИТ) и ст. 12 Закона № 52-ФЗ4.
Стоит отметить, что в связи с изменениями, внесенными Законом № 485-ФЗ, срок действия переходных положений, касающихся вступления в силу нового регулирования ЗОУИТ, продлен на год. Теперь до 1 января 2026 г. внесение сведений о вновь устанавливаемых ЗОУИТ в ЕГРН не является обязательным, а возникшие до указанной даты соответствующим образом (без внесения сведений в ЕГРН) ЗОУИТ считаются установленными до 1 января 2028 г. в случае отсутствия сведений о них в ЕГРН.
Также на два года продлен срок для приобретения юридическими лицами, чье право собственности (хозяйственного ведения, оперативного управления) на сооружения, которые в соответствии с ЗК могут размещаться на участке и (или) землях на основании публичного сервитута, возникло до 1 сентября 2018 г. и у которых отсутствуют права на участок, где находятся такие сооружения, права аренды данного участка либо для оформления в порядке, предусмотренном гл. V.7 ЗК, публичного сервитута на участок. Соответствующие изменения внесены в п. 3 ст. 3.6 Закона № 137-ФЗ5, согласно которому новый срок для реализации прав на землю установлен до 1 января 2027 г. включительно.
Особого внимания, на мой взгляд, заслуживает новая норма (ч. 33.1, включенный в ст. 26 Закона № 342-ФЗ6), согласно которой не осуществляется снос здания, сооружения, не соответствующих ограничениям в ЗОУИТ, указанным в ч. 33 ст. 26 данного Закона (ЗОУИТ, установленные в том числе в силу Закона до 1 января 2025 г., за исключением зон, перечисленных в ч. 27 данной статьи), в том числе в случае установления или изменения такой зоны в соответствии с положением о ЗОУИТ, утвержденным Правительством РФ. Независимо от указанных ограничений допускаются реконструкция и капремонт таких зданий, сооружений без изменения их параметров.
Отмечу, что данное правило неприменимо к ОКС, в отношении которых принято решение о сносе самовольной постройки либо ее приведении в соответствие с установленными требованиями.
Кроме того, с 31 декабря 2024 г. ЗОУИТ, исключенные из перечня (если они были установлены), прекращают существование, как и зоны, не соответствующие целям установления и видам ЗОУИТ согласно ЗК. С учетом изложенного с указанной даты ограничения использования участков и иных ОКС, установленные в границах таких ЗОУИТ, не действуют.
Внесенные изменения, на мой взгляд, носят противоречивый характер.
С одной стороны, можно положительно оценить исключение из перечня ЗОУИТ «непопулярных» зон (так, по данным из открытых источников, в судебных актах лишь единожды встречались ссылки на зону наблюдения и зону безопасности, что свидетельствует о крайне незначительном количестве таких зон; исключение – зона объектов инфраструктуры метро, которая встречалась шесть раз), а также прекращение ограничений, устанавливаемых в случае нахождения участков в зонах придорожных полос автодорог 4 и 5 категории (это одно- или двухполосные дороги с узкой обочиной, без разделительной полосы, зачастую неосвещенные, которые вряд ли можно назвать опасной или, напротив, подлежащей защите зоной).
Не менее важно, что в рамках изменений упрощены некоторые процедуры в строительстве, в том числе исключающие необходимость застройщика обращаться в уполномоченный орган с заявлением об установлении или изменении ЗОУИТ, если строительство объекта, в отношении которого устанавливается ЗОУИТ, осуществляется без разрешения на строительство. Кроме того, введение обязанности Правительства РФ по определению в положении о ЗОУИТ сроков действия установленных или измененных при строительстве и реконструкции объектов ЗОУИТ также представляется правильным, поскольку направлено на разумное ограничение владельцев объектов ЗОУИТ в части необходимости соблюдения определенных в положении сроков. Подобные изменения можно приветствовать в том числе потому, что они вносят ясность в регулирование таких объектов, упрощают его восприятие субъектами правоотношений.
С другой стороны – наблюдается стремление законодателя к установлению более строгого регулирования (на примере изменений в ГрК в части ПЗЗ), что свидетельствует о фактическом ухудшении положения лиц, чьи права могут быть затронуты в результате применения новых правил. В частности, не всякая зона (например, зона санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения) препятствует строительству и (или) реконструкции ОКС, однако теперь в случае нахождения объекта в любой из ЗОУИТ строительство/реконструкция могут быть ограничены независимо от содержания правил землепользования и застройки конкретного населенного пункта.
Также следует отметить, что внедрение нового инструмента досудебного урегулирования спорных ситуаций путем соглашения между правообладателем участка и (или) расположенного на нем ОКС, на которые распространяются ограничения ЗОУИТ, в связи с чем размещенные объекты подлежат сносу, с правообладателем объекта недвижимости, в отношении которого установлена ЗОУИТ, представляется не полностью обоснованным и нуждающимся в доработке.
Представляется, что для обеспечения эффективной работы новелл целесообразно как минимум указать в законе конкретный перечень функционально-технологических, конструктивных и инженерно-технических мероприятий, которые могут проводиться для сохранения объектов в ЗОУИТ, предусмотреть ответственность за отказ от добровольного урегулирования спора, вплоть до отказа в принятии иска о сносе к производству, а также определить необходимость поиска компромиссных решений для разрешения спора и адекватного распределения расходов каждой из сторон.
1 Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».
2 Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
3 Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».
4 Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
5 Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
6 Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
