Редевелопмент промзон – по новым правилам

Нынешний год задал основной вектор градостроительной политики на ближайшие 5–7 лет, а именно – редевелопмент промышленных зон и реализация программ реновации. Особенно наглядно это было продемонстрировано в г. Москве, где последние полгода ведущие девелоперы активно боролись за право застраивать крупнейшие промзоны столицы.

Вместе с тем нормативная база для реализации редевелопмента не лишена недостатков, для устранения которых в Госдуму был внесен проект поправок в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты (проект федерального закона № 1023225-7, далее – законопроект). Глобально суть поправок сводится к включению в ГрК новой гл. 10, устанавливающей правила, по которым будет осуществляться редевелопмент соответствующих территорий.

Нельзя сказать, что законопроект предусматривает революционное регулирование, которое раз и навсегда упорядочит градостроительную деятельность в части комплексного развития территорий. В то же время ряд положений заслуживают особого внимания.

Во-первых, возможность комплексного развития несмежных земельных участков.

Данное нововведение призвано сократить издержки сторон при заключении договора о комплексном развитии территории.

Технически редевелопмент двух и более несмежных участков не отличается от их застройки по отдельности – документация по планировке территории также готовится в отношении каждого участка, для которого разрабатывается этапность развития и т.д. Однако суть нововведения заключается в том, чтобы крупные участники рынка могли заключать масштабные контракты на редевелопмент (например, сразу на 5-6 участков, расположенных в границах одного элемента планировочной структуры) без необходимости заключать в отношении каждого земельного участка отдельный договор.

При этом издержки на заключение контрактов сократятся не только для девелопера, но и для публичного субъекта, что также немаловажно.

Во-вторых, возможность увеличения площади застройки за счет неиспользуемых земель.

В рамках комплексного развития территорий в обязанности девелопера входит возведение инфраструктурных объектов, которые затем передаются в публичную собственность.

Согласно законопроекту у девелоперов появится возможность «присоединить» к выделенному им земельному участку смежный, находящийся в публичной собственности, если он не обременен правами третьих лиц.

Это позволит:

• увеличить «полезную» площадь застройки объектами, которые затем поступят в собственность девелоперов;
• существенно упростить процесс межевания земельных участков под будущим многоквартирным домом и частью участка, занятой объектами инфраструктуры.

Кроме того, это поможет избежать недопонимания между участниками долевого строительства и публичным собственником инфраструктурных объектов, так как зачастую притязания дольщиков распространяются на все объекты, расположенные рядом с жилым домом, что приводит к длительным судебным процессам по определению структуры собственников объектов, расположенных на данном участке.

В-третьих, возможность осуществления комплексного развития территорий по инициативе двух и более правообладателей.

Данное нововведение, вероятнее всего, призвано поддержать небольших региональных девелоперов, которые испытывают недостаток в ресурсах для осуществления комплексного развития территорий и могут объединиться друг с другом для реализации совместных проектов.

Для этого им потребуется заключить соглашение о разграничении обязанностей, в котором будут определены обязательства сторон; порядок распределения расходов и ответственности, а также обязательство заключить договор о комплексном развитии территории. В аукционе такие «содевелоперы» будут участвовать как единственное лицо. Иными словами, изначально стороны договариваются о порядке совместной деятельности, а затем «присоединяются» к более стандартизированным формулярам договора о комплексном развитии территории.

Для крупных девелоперов такая возможность едва ли представляет интерес, так как они имеют соответствующие мощности и, наоборот, заинтересованы реализовывать проект самостоятельно.

Однако вызывает сомнения техническая сторона вопроса. Управление строительными проектами – задача не из простых, поэтому представить совместную – и, что немаловажно, эффективную! – реализацию проекта разными девелоперами как сообладателями соответствующей площадки не представляется возможным.

Полагаю, данная норма выглядит, хотя и весьма изящным, но, к сожалению, теоретическим решением, впрочем, не исключено, что ее внедрение в ГрК даст старт новому виду совместной реализации девелоперами проектов в рамках комплексного развития территорий.

В-четвертых, запрет перекладывать публичные функции на частных субъектов.

Поправками предлагается запретить включение в договор о комплексном развитии территории обязанности девелопера возвести инфраструктурный объект, если его строительство уже предусмотрено комплексной программой развития инфраструктуры за счет средств местного бюджета или иных субъектов.

Данное положение очевидно призвано пресечь порочную практику, в рамках которой возведение инфраструктурных объектов использовалось в качестве рычага давления на девелопера и рассматривалось как залог отсутствия препятствий со стороны органов местного самоуправления к реализации проекта в целом.

Нередко органы местного самоуправления, особенно в регионах, для экономии бюджетных средств (но в основном ради собственной выгоды в рамках коррупционных схем) навязывали девелоперам обязательства по возведению инфраструктурных объектов, обещая взамен, по сути, надлежащее выполнение их публичных функций – как правило, выдачу исходно-разрешительной документации.

Справедливости ради стоит отметить, что этот прием использовался и противоположной стороной – например, незаконопослушные девелоперы, предлагая сэкономить бюджетные средства, добровольно брали на себя обязательства по строительству инфраструктурных объектов в обмен на лояльность контролирующих строительство органов исполнительной власти и местного самоуправления при выдаче исходно-разрешительной документации.

Такая практика привела к тому, что очень часто жилые дома в регионах строятся там, где строиться не должны, а в ряде случаев – где их попросту опасно возводить.

В-пятых, запрет уступки прав по договору.

Законопроектом предусмотрен также запрет правообладателю земельного участка, с которым был заключен договор комплексного развития территории, уступать его права и обязанности по договору аренды.

Как и предыдущая норма, данное положение носит превентивный характер и призвано не допустить реализацию посреднических схем, аналогичных используемым в закупках для государственных и муниципальных нужд. Речь идет о ситуациях, когда профессиональный участник рынка выигрывает торги или аукцион как соответствующий всем необходимым условиям конкурса, а затем за вознаграждение переуступает свои права третьим лицам, которые зачастую не отвечают требованиям, необходимым для успешной поставки товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд.

Очевидно, что нововведение призвано ограничить монополию крупных девелоперов, которые в силу наличия у них ресурсов могут «захватить» рынок, а затем переуступать их права более мелким девелоперам за соответствующую плату.

Однако и данная норма вряд ли закроет все «лазейки» – например, случаи, когда для участия в аукционе создается SPV¹, доли в котором впоследствии можно перепродать. Таким образом, формально правообладатель земельного участка не изменится, но фактически реализовывать проект будет иное лицо. Вместе с тем такие недостатки нормативного регулирования – при наличии желания со стороны правоприменительных органов – могут быть устранены судебной практикой.

В-шестых, возможность реализации проекта по комплексному развитию территории без внесения изменений в правила землепользования и застройки.

В качестве общего правила (если иное не предусмотрено региональным регулированием) предусмотрена возможность принятия решения о комплексном развитии территории без внесения изменений в правила землепользования и застройки.

Данная норма существенно упрощает процесс реализации данных проектов в городах федерального значения и крупных городах, где процесс внесения изменений в указанные правила – крайне сложная процедура, реализация которой для принятия решения по каждому земельному участку нецелесообразна.

Кроме того, она призвана сократить издержки на заключение договора комплексного развития территории, в том числе временные.

В заключение отмечу, что законопроектом также предусмотрены корреспондирующие изменения в ЗК РФ, посвященные внедрению института «адресных программ по сносу и реконструкции многоквартирных домов». Данные программы известны как реновация, и внесение соответствующих поправок в ЗК РФ, на мой взгляд, свидетельствует о том, что опыт реновации в Москве, который, видимо, получил положительную оценку, будет экстраполирован на регионы.

Подводя итог, оценить законопроект можно положительно, так как он призван оперативно создать базу для нормативного регулирования процессов, темпы развития которых набирают обороты. Несомненно, практика обнажит и недостатки регулирования, в связи с чем можно смело утверждать, что это далеко не последние поправки в ГрК, связанные с комплексным развитием территорий.