Практика президентских посланий Федеральному Собранию выявила проблему доминирования исполнительной власти в российской государственной системе. Этот форум настолько прочно ассоциируется с фигурой главы государства, что не вызывает сомнений право президента самому выбирать, где и когда состоится совместное заседание обеих парламентских палат. Однако сложившийся канон послания, который практикуется независимо от персоналий, – не норма, а скорее аномалия для демократического общества. Представительные учреждения должны воспринимать программные установки исполнительной власти в режиме дискуссии. Кроме того, Конституция РФ 1993 г. позволяет вернуть Федеральное Собрание и его трибуну в сферу влияния парламентских учреждений.
Общение исполнительной власти и парламента: условия диалога
Вопрос о том, могут ли присутствовать и выступать руководители государства в парламенте, и если да, то на каких условиях, имеет принципиальное значение для успешного построения и функционирования представительной демократии, основанной на принципе разделения властей.
Так, эпоха королевского абсолютизма содержит немало примеров того, как монарх, оберегая статус суверена, лично являлся перед непокорным выборным органом, дабы своим присутствием сломить сопротивление его воле (вспомним гневные диатрибы английских и французских королей в парламентах). Напротив, представительная демократия XVIII–XIX вв. основана на распределении власти между органами, выполняющими функции законодательной и правительственной (исполнительной) властей.
В первую очередь это означает правовую, финансовую и организационную автономию парламента, согласно которой брать слово в нем могут только его члены в качестве выборных представителей народа. Появление среди них главы государства, как правило, исключалось либо подвергалось жесткой процедурной регламентации.
Однако законодательный и исполнительный органы не могут оставаться изолированными друг от друга и обречены на взаимодействие, но их общение выстраивается на принципах диалога, в основе которого лежит представление о демократической ответственности правящей власти перед народом. Поэтому лица, облеченные правительственной (исполнительной) властью, могут выступать с парламентской трибуны лишь при условии принятия подотчетности народному представительству, которая может проявляться различным образом в зависимости от типа государственной системы (парламентской, президентской или смешанной).
В парламентской системе глава государства (монарх или президент) не отвечает перед парламентом и осуществляет «нейтральную власть», тогда как страной управляет кабинет министров, который несет за это ответственность перед парламентом. Глава государства не ответствен («царствует, но не управляет»), поэтому не может «поступить плохо», в связи с чем либо вообще не имеет права выступать на заседаниях парламента (как, в частности, в ФРГ или в Италии, где его коммуникация ограничена письменными посланиями членам палат), либо торжественно открывает парламентские сессии (как в Великобритании), зачитывая программную речь, подготовленную главой кабинета министров. Законодательный корпус – точнее, парламентская оппозиция, – при несогласии с речью формального главы государства может выразить его с помощью голосования по вопросу о доверии к руководителю кабинета министров.
Конечно, дело обстоит иначе в ситуации, когда глава государства (президент) избирается на основе всеобщего избирательного права и возглавляет исполнительную власть (например, в США). Здесь применяется более «жесткое» обособление между законодательной и исполнительной властями, которые в принципе лишены возможности сократить срок полномочий друг друга.
В этом случае принцип диалога еще более актуален. Президент обязан отчитываться об управлении страной перед конгрессом, но его выступления не становятся «программой легислатуры», как при парламентской системе. Он может лично обращаться с посланием о положении дел перед конгрессом, однако последний должен дать на это разрешение путем голосования о совместной резолюции. Послание не выносится на обсуждение собравшихся членов палат, однако оппозиционным фракциям конгресса выделяется специальное телеэфирное время для официального ответа на президентскую речь.
Наконец, в рамках смешанной системы (Франция V Республики), когда в стране есть и «сильный» президент, и ответственный перед парламентом кабинет министров, президенту с 2008 г. предоставлено право обратиться с заявлением к палатам законодательного корпуса на их совместном заседании. Его заявление по требованию парламентских фракций может выноситься на обсуждение парламентариев, однако самому президенту, чтобы избежать конкуренции с премьером, запрещено присутствовать при этом и вступать в дискуссию. Впрочем, в 2018 г. президент Франции Эммануэль Макрон, который намерен сделать практику таких обращений регулярной, предложил скорректировать указанные ограничения и допустить, чтобы глава государства мог выслушать мнение парламентариев и ответить на их вопросы.
Таким образом, в зависимости от специфики конкретной модели разделения властей выступление главы государства предполагает прямую или опосредованную дискуссию, реакцию парламента. Его программные обращения сами по себе не связывают парламент: если исполнительная власть «предлагает» инициативы, то законодательная путем дискуссии «располагает» свободой в том, воплощать ли их.
Президентское послание в России: между двумя крайностями
В современной России обращение высшего должностного лица республики к парламенту, хотя и было введено вместе с постом президента в 1991 г., в определенной мере продолжало практику отчетных докладов руководителей СССР на съездах КПСС и Верховного совета.
Поэтому поначалу, когда еще сохранялся приоритет системы советов над президентской властью, президент, будучи «всего лишь» главой исполнительной власти, обязан был отчитываться перед съездом народных депутатов не реже раза в год, причем съезд мог требовать у него предоставления внеочередного доклада. Устные обращения перед депутатами президент, разумеется, мог делать только в залах парламентских заседаний.
Однако в 1993 г. баланс между законодательной и исполнительной властями радикально изменился – на сей раз в пользу последней. Глава государства не удовлетворился исчезновением отчетных коннотаций посланий в новой Конституции РФ и пошел еще дальше, успешно навязав свое преобладание с институционально поверженным парламентом.
Так, с первого послания на основе новой Конституции РФ утверждается практика, в силу которой совместное заседание Государственной Думы и Совета Федерации для заслушивания послания созывается внезапным распоряжением президента в выбранных им месте и во времени – как правило, в одной из резиденций в Кремле (или в другом месте, о котором даже руководство палат заранее не оповещается), тем самым де-факто президент вызывает парламентариев к себе, не говоря уже о рассадке (так, чтобы депутаты и сенаторы «растворились» среди численно превосходящих «приглашенных» лиц, не имеющих прямого отношения к Федеральному Собранию).
Впрочем, еще до 2008 г. оно сохраняло хотя бы внешние парламентские атрибуты – в президиуме над трибуной находились спикеры обеих палат, а слово для выступления президенту давал председатель Совета Федерации. Затем отказались и от этих формальностей, и президент просто выходит и зачитывает послание. Более того, в недавнее время дискреция президента расширилась, и он сам стал определять обращение с посланиями не как обязанность, а как право. Так, в 2017 г. президентское послание, вопреки устоявшейся практике, так и не состоялось. В связи с этим возникает вопрос, уместна ли для парламента роль статиста в свете конституционных норм?
К «парламентаризации» Федерального Собрания
Если обратиться к Конституции РФ, можно обнаружить, что текущая ситуация отнюдь не однозначна. На самом деле в Основном Законе достаточно инструментов для более активного позиционирования парламентского учреждения.
В первую очередь напомню, что положения, предусматривающие совместное заседание парламентских палат, содержатся в ч. 3 ст. 100 Конституции РФ, регламентирующей статус федерального законодательного органа. В силу конституционного принципа разделения властей президент не может вмешиваться в деятельность государственных органов и, в отсутствие прямого конституционного уполномочивания (как в случае досрочного открытия новоизбранного состава Госдумы, ч. 2 ст. 99), не может распоряжаться датой и местом проведения Федерального Собрания. Также следует учитывать, что на совместном заседании палат помимо президента вправе выступать руководители иностранных держав. Кроме того, может происходить оглашение послания Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст. 100). Эти нормы служат не просто напоминанием о том, что президентское послание и Федеральное Собрание – отнюдь не «близнецы-братья». Из них следует, что перечисленные органы и должностные лица, очевидно, могут лишь инициировать, но никак не созывать или организовывать заседание Госдумы и Совета Федерации: иное означало бы, что российские депутаты и сенаторы собирались бы по велению иностранного руководителя…
Следовательно, президенту надлежит согласовывать дату своего выступления с обеими палатами федерального парламента, каждая из которых должна путем принятия соответствующего постановления осуществить созыв Федерального Собрания по данному поводу. Такое согласование не несет ущерба для президентской прерогативы, поскольку в ч. 3 ст. 100 Конституции указано, что палаты Федерального Собрания «могут» собираться для заслушивания послания, но не обязаны делать это, тогда как президент в любом случае не лишен возможности обратиться к палатам с посланием, изложенным в письменной форме (совмещение устной и письменной форм, кстати говоря, практиковалось в последний период президентства Б. Ельцина). К тому же требование о согласовании даты устного президентского послания полезно и для того, чтобы «привязать» его к определенному периоду и не менять из года в год.
По аналогии с регламентами парламентских палат эти и другие важные вопросы могут быть уточнены без конституционных корректировок, а с помощью регламента Федерального Собрания, принятие которого способствовало бы организационной консолидации совместного заседания Госдумы и Совета Федерации.
Поскольку парламентское представительство является коллегиальным органом, публичные дискуссии – основная суть его деятельности. Это касается и Федерального Собрания, ведь в терминах Конституции президентское послание «заслушивается» (а не просто «оглашается»). Это означает, что, хотя парламентарии не вправе оценивать президентскую декларацию путем голосования по итоговой резолюции, их ответные выступления допустимы и уместны.
Стоит отметить, что именно так термин «заслушивание» понимается в конституционной практике – в частности, после представления ежегодного отчета правительства Госдуме регламент «нижней» палаты (ч. 2 ст. 154.3) закрепляет возможность выступлений руководителей фракций и вопросы от рядовых парламентариев.
Однако не только парламентские дебаты, но и участие в них президента или, по его поручению, премьер-министра не только желательны, но и необходимы, чтобы президентское послание выполняло координирующую функцию. Ведь, хотя президент и определяет основные направления политики государства, он вправе делать это только в соответствии с Конституцией, которая провозглашает принцип разделения властей в качестве основ государственности, а также федеральными законами, что относится к прерогативам представительного органа. Поэтому послание при всем его программном значении требует недвусмысленного проявления «встречного» выражения своей позиции законодательным корпусом.
Такого рода диалог между президентом и народными избранниками, не умаляя конституционного статуса главы государства, позволит активнее позиционировать себя не только оппозиционным фракциям, но и парламентскому большинству, которое могло бы таким образом развивать и дополнять тезисы руководителя страны, озвученные с парламентской трибуны.
Подводя итог, отмечу, что в системе разделения властей институциональная коммуникация органов законодательной и исполнительной властей не может быть односторонне направленной. Она допустима только в режиме диалога, который проявляется в парламентской дискуссии или аналогичных ей формах и позволяет народному представительству избежать роли статиста. Вопреки сложившимся стереотипам, российская Конституция дает ему возможность играть более активную роль в отношении президентского послания, начиная от согласования с ним даты и места выступления главы государства вплоть до организации дебатов между президентом и представителями народа.
