Как известно, демократия – это прежде всего процедура, и если что-то пошло не так, то сбой, как правило, обусловлен дефектами, заложенными в механизм функционирования институтов. Кейс «Володин vs Орешкин», когда Госдума «не засчитала» доклад министра экономического развития РФ Максима Орешкина и заставила его перенести выступление на иной срок по причине неподготовленности, – как раз из этой серии.
С юридической точки зрения Госдума в данном случае нарушила собственные процедурные нормы, закрепленные в Регламенте. Другой вопрос, что сами нормы о «правительственном часе» сконструированы таким образом, что ущемляют парламент в реализации его функции контроля за исполнительной властью, и без основательного пересмотра указанных норм нельзя всерьез утверждать о восстановлении баланса между палатой парламента и кабинетом министров.
Почему Госдума, отправив министра «на переподготовку», нарушила тем самым собственный Регламент? Дело в том, что депутаты не имели права переносить на другой раз состоявшийся «правительственный час», поскольку министр уже выступил с докладом. График «правительственных часов» утверждается заранее, на предстоящую сессию, по представлению комитета Госдумы по регламенту. Перенос данного мероприятия допустим только в одном случае – если приглашенный министр не имеет возможности прибыть на запланированное заседание (ч. 12 ст. 41 Регламента). В таком случае новая дата, на которую переносится «правительственный час», определяется Советом Госдумы без обсуждения на пленарном заседании.
Напротив, после того как «правительственный час» состоялся – т.е. министр отчитался перед палатой, – Госдума уже не может ничего переносить, поскольку ей надлежит дать оценку содержательности выступления докладчика на основе предложений профильного комитета, курирующего соответствующий министерский блок (в случае с «кейсом Орешкина» – комитет по экономическому развитию). Следовательно, распорядившись о переносе уже начатого «правительственного часа», Госдума вышла за пределы зафиксированного в регламенте баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти. Согласиться с этим, на мой взгляд, значит признать, что парламентарии могут ad infinitum вызывать и заслушивать министра, а потом переносить его выступление на другую дату, «обнуляя» тем самым доклад.
В то же время было бы несправедливым пенять парламентариям, что они вышли за рамки процедурных правил, вне понимания общего контекста, а именно – в какой мере формат «правительственного часа» позволяет организовать эффективный контроль работы исполнительной власти.
С этой точки зрения проблема, очевидно, глубже и заключается в подмене Регламентом Госдумы политического контроля в рамках «правительственного часа» контролем экспертным (или менеджериальным), когда обсуждение проходит по узкоотраслевым проблемам. Полагаю, это смешение жанров сводит на нет и первый, и второй форматы, объясняет плачевное состояние «правительственных часов». Вместо того чтобы служить «моментом истины» политической жизни и средством вовлечения в нее общества, этот институт влачит жалкое существование, будучи не интересен и не востребован широкой общественностью, хотя как раз предназначен для нее.
В парламентских демократиях, где этот инструмент реально работает, такой подмены не существует: «правительственные часы» организуются на основе политической составляющей – как состязание между правящим большинством и оппозицией, вытекающее из принципа ответственности правительства перед парламентом. Поэтому у него нет заранее оговоренной тематики, депутаты могут задавать любые вопросы спонтанно, не раскрывая их содержание министру, которому предстоит дать ответ. Но и сам «правительственный час» длится, как правило, не более получаса.
Важно понимать, что вопросы адресуются к самому правительству как единой и сплоченной команде, проводящей одобренный избирателями курс, а не к отдельным ведомствам. Поэтому на «правительственный час» обычно приходит весь состав кабинета во главе с премьером, который отвечает на наиболее актуальные вопросы.
Напротив, для более пристального контроля за работой отдельных структур исполнительной власти главы ведомств вызываются на публичные слушания в профильном или специальном парламентском комитете. Этот формат, в свою очередь, лучше подходит для более конкретного, профессионального разговора с опорой на экспертные знания и прицелом на результаты, достигнутые ведомством в исполнении поставленных задач.
Экспертный контроль – важный, но все-таки вспомогательный инструмент, поскольку парламент является политическим представительством, принимает политические решения и не подходит для роли экспертной инстанции. На этом фоне «правительственный час» по версии Регламента Госдумы – это громоздкий, но совершенно «барочный» механизм, не позволяющий развернуться ни политическому, ни экспертному контролю.
Более того, первый вид парламентского контроля теряется из виду, судя по нормам Регламента. Так, регулярных «правительственных часов» не предусмотрено – министры (да и то не все) приглашаются в Госдуму только раз в год. Нет общеполитических «правительственных часов» – как правило, они проводятся по заранее согласованной тематике. Нет и спонтанных вопросов: интересующие парламентариев сюжеты должны быть высланы министру не позднее чем за 10 дней до его доклада, пройдя двойную фильтрацию – сначала фракции, в которую входит депутат, затем Совета Госдумы. Доклад министра длится 20 минут, напоминая скучную лекцию. Депутаты могут задать уточняющий вопрос, но прения с министрами запрещены, а значит, нет места для обмена репликами парламентариев и руководителей исполнительной власти.
Вместе с тем нельзя утверждать, что замораживание политического контроля помогает раскрыться парламентской оценке эффективности публичных политик, поскольку для дотошного расспроса министра относительно вверенной ему отрасли нет ни времени, ни места, с учетом того, что далеко не все депутаты глубоко разбираются в рассматриваемой теме. Поэтому на выходе контроль эффективности работы министерства тоже на дает ощутимой отдачи, даже несмотря на содоклад аудитора Счетной палаты по поводу выступления министра, в том числе ввиду отсутствия индивидуальной ответственности министров перед парламентом.
Думается, что такое положение вещей может устраивать парламент только в ситуации «спячки». Напротив, любая более-менее серьезная активизация законодательного корпуса несовместима с сохранением обсуждаемого института парламентского контроля в его нынешнем виде. Чтобы изменить статус-кво «парламентского часа», необходимо проводить свободную дискуссию по актуальным проблемам между депутатами и руководителями правительства, и с очевидной регулярностью, а не раз в год, как в настоящее время.
Что касается отчетов министров за работу курируемого ведомства, то их, на мой взгляд, лучше перенести на площадки компетентных парламентских комитетов, увязав с рассмотрением депутатами отчета об исполнении федерального бюджета, исходя из принципа управления по результатам. Кроме того, не помешает и создание парламентского аналитического подразделения, чтобы у депутатов была под рукой объективная и независимая экспертиза в рассматриваемой сфере.
В заключение остается напомнить, что, хотя согласно Конституции РФ исполнительная власть отвечает как перед главой государства, так и перед Госдумой, доверие парламента является для кабинета министров обязательным. Речь идет не просто о конкретных процедурах привлечения к ответственности, но о более общей, бланкетной норме, в которой перечислены предметы ведения Госдумы (ст. 103), включая вопрос о доверии правительству. И эта обязанность не только предполагает повышенные требования к отчетности последнего перед Госдумой, но и активное парламентское участие в формировании кабинета министров – ведь чтобы сохранять доверие парламента, нужно сначала суметь его получить. Иными словами, Конституция РФ уже сейчас дает парламенту все основания играть принципиально другую роль.
