Федеральный закон «О беженцах» был принят в феврале 1993 г. – после присоединения России к международной Конвенции о статусе беженцев 13 ноября 1992 г.
Закон не был совершенным, в него вносилось большое количество изменений и дополнений. В отдельных случаях непосредственно применялись нормы международного права в сфере убежища, или пробелы восполнялись судебной практикой.
Казалось бы, проект нового федерального закона о предоставлении убежища на территории РФ, разработанный МВД России и вынесенный на общественное обсуждение 25 января, должен был бы прежде всего дать общее определение основного понятия «убежище» и его отдельных видов, таких как статус беженца в соответствии с международной Конвенцией, временное убежище по гуманным причинам, политическое убежище. Дефиниции перечисленных понятий позволили бы, с одной стороны, понять, что их объединяет, а с другой – четко различать их по объективным критериям.
Однако в представленной редакции законопроекта такие определения отсутствуют, поэтому политическое убежище, предоставляемое лицу от преследования за общественно-политическую деятельность и убеждения, и статус беженца, предоставляемый лицу, которое может стать жертвой преследований по признаку политических убеждений, объективно ничем друг от друга не отличаются. Различие заключается лишь в том, что политическое убежище предоставляет исключительно Президент РФ, но это не является объективным критерием.
Чтобы отличить временное убежище от иных видов, в законе обязательно должны содержаться определение понятия «гуманные основания» и перечень таковых для предоставления временного убежища. Действующему закону присущ указанный недостаток, который пытались устранить суды, считая «гуманными основаниями», например, тяжелое состояние здоровья лица, подлежащего выдворению, если в государстве его гражданской принадлежности данному лицу не может быть оказана необходимая медпомощь, вследствие чего его жизнь окажется в опасности; реальная угроза жизни или свободе вследствие голода, эпидемии, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо внутреннего или международного конфликта, охватывающего всю территорию государства, куда лицо должно быть выдворено; реальная угроза для выдворяемого в случае его возвращения на территорию государства гражданской принадлежности стать жертвой пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.
Законопроектом эта неопределенность не устранена. Более того, такие причины, как голод, эпидемия или ЧС, напротив, стали основаниями для отказа в предоставлении убежища (ч. 2 ст. 4). То есть сфера предоставления временного убежища сужена.
Законопроект вводит понятие третьей безопасной страны, но, опять же, не раскрывает его содержания. Почему она третья и безопасная?
Авторы проекта попытались собрать все виды убежища в одном нормативном правовом акте, но придать единую структуру, на мой взгляд, не удалось. Политическое убежище, как и прежде, стоит особняком и находится в исключительном ведении главы государства; особенности его предоставления законопроектом не устанавливаются.
Так называемая «временная защита» в проекте выглядит как отдельный вид убежища. Однако в ст. 8 указано, что она предоставляется иностранным гражданам, соответствующим критериям статуса беженца или временного убежища. Возникает вопрос: для чего в таком случае выделять эту меру как самостоятельный вид убежища?
Как указано в ст. 1 законопроекта, он разработан с целью регулирования отношений, связанных с предоставлением убежища, установления особенностей правового положения лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, а также получивших его и утративших. Однако текст документа содержит большое количество отсылок к другим законам и нормативным актам, осуществляющим это регулирование. Таким образом, предлагаемый закон, полагаю, вряд ли станет системным, фундаментальным.
Кроме того, проект еще больше ограничивает возможности получения временного убежища, вводя большой перечень оснований для отказа. Действующий Закон о беженцах изначально предусматривал в качестве оснований для отказа в признании беженцем только те из них, которые содержались в международной Конвенции. Законодатель постепенно расширял перечень, внося соответствующие изменения. Законопроектом перечень оснований для отказа в предоставлении убежища максимально расширен, что фактически делает институт убежища недоступным.
Действующим законом срок предоставления временного убежища не ограничен. Законопроект, в свою очередь, предлагает установить максимальный срок предоставления временного убежища – два года. Предполагается, что за это время беженец должен обратиться за разрешением на временное проживание (далее – РВП) либо за видом на жительство и в течение пяти лет успеть получить российское гражданство. Однако при наличии недостаточной квоты на РВП (например, Распоряжением Правительства РФ от 11 октября 2021 г. № 2856-р «Об установлении квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации на 2022 год») и особых условий для получения вида на жительство и гражданства большинство беженцев не смогут в пятилетний срок стать гражданами РФ. Кроме того, нередко беженцы из республик бывшего СССР, преследуемые на родине за политические убеждения, по инициативе органов безопасности РФ и МВД РФ становятся нежелательными лицами и в России. Решения о нежелательности их пребывания, об отказе в разрешении на въезд являются непреодолимыми препятствиями для получения РВП, вида на жительство и приема в гражданство РФ. Таким образом, в случае принятия закона в предложенной редакции Россия спустя два года рискует получить «армию нелегалов» из числа лиц, которым не будет продлен срок действия убежища.
Действующее законодательство об убежище и практика его применения во многом противоречат нормам международного права. Предлагаемый законопроект, на мой взгляд, эти противоречия усугубляет. Например, положениями ст. 2 («Право на жизнь») и 3 («Запрещение пыток») Конвенции о защите прав человека и основных свобод абсолютно и безусловно запрещена высылка лиц в страны, где им грозят смерть, пытки или жестокое бесчеловечное обращение. Таким образом, законопроект, устанавливающий жесткие условия для получения убежища и сокращающий сроки его действия, может создать ситуации высылки таких лиц как нелегалов в нарушение норм международного права.
Европейский Суд по правам человека регулярно рассматривает подобные жалобы заявителей из числа иностранных граждан против РФ, большинство из которых завершаются констатацией фактов нарушения Конвенции российскими властями. Принятие законопроекта в предложенной редакции, на мой взгляд, породит еще больше подобных жалоб в ЕСПЧ.
В действующем законе также не определено, до какого уровня судебного обжалования (апелляционного, кассационного в судах общей юрисдикции, кассационного в Верховном Суде РФ) действует гарантия невысылки лица, ходатайствующего о предоставлении убежища? Эта же неопределенность сохранилась и в рассматриваемом законопроекте.
Таким образом, ни одну из проблем, с которыми сталкиваются на практике госорганы, суды и граждане, реализуя законодательство о беженцах, законопроект в представленной редакции не решает.
Управление Верховного комиссара по делам беженцев ООН, чей мандат признала РФ, ратифицировав Конвенцию о статусе беженцев, в п. 190 единого Руководства по процедурам и критериям определения статуса беженца отмечало, что беженцы находятся в особо уязвимом положении. Такое лицо, по мнению УВКБ ООН, «пребывает в чужой среде, и факт передачи его дела на рассмотрение властей иностранного государства, часто на неродном языке, может представлять для него большие сложности в психологическом и практическом плане».
Зачастую иностранцы, прибывающие в Россию в поисках убежища, не знают ни русского языка, ни законодательства РФ. Как им соблюсти жесткие требования законопроекта, предписывающие обратиться за убежищем не позднее семи дней с момента прибытия в Россию? Как правило, беженцы в спешке покидают свою родину и не имеют необходимых средств для проживания в чужой стране. Большинство европейских стран берут на себя расходы на обеспечение таких лиц жильем, лечением, пособиями для нормального существования. Ни действующее законодательство о беженцах, ни проект нового закона не предусматривают реальной государственной помощи и поддержки этим лицам. Напротив, законопроект обязывает беженцев за собственный счет пройти медосвидетельствование в рамках рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища.
Анализируя законопроект, можно найти много других недостатков – чего, к сожалению, на мой взгляд, нельзя сказать о достоинствах. Создается ощущение, что разработчики проекта либо не разбираются в институте убежища, либо намеренно сделали его максимально непонятным для правоприменителей и граждан, представляя институт убежища в РФ непривлекательным для иностранных граждан. В целом законопроект, на мой взгляд, не имеет стройной системы, логической последовательности, изложен сумбурно, непонятно, путанно и может сделать институт убежища в РФ совершенно недоступным для лиц, его ищущих.
