Как ранее писала «АГ», Министерство юстиции РФ опубликовало пакет из трех законопроектов, предусматривающих введение нового КоАП, а также специального Процессуального кодекса об административных правонарушениях.
Проект Процессуального кодекса об административных правонарушениях состоит из 5 разделов: общие положения, порядок производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемый органами, их должностными лицами, рассмотрение (пересмотр) дел об административных правонарушениях в суде, исполнение административных наказаний и правовая помощь по делам об административных правонарушениях.
Адвокат МКА «СЕД ЛЕКС», старший партнер «Альтависта» Валерия Аршинова назвала идею отделения материального КоАП РФ от процессуального удачной, однако указала, что полномочия и перечень органов административной юрисдикции (новое понятие) остались непосредственно в КоАП, что не совсем понятно.
По мнению адвоката АК «Бородин и партнеры» Ольги Рогачёвой, процессуальный кодекс вызывает много вопросов. «Почему “процессуальный кодекс”, когда далее по тексту идет термин “производство по делу об административном правонарушении”?» – задается она вопросом.
Презумпция невиновности
Валерия Аршинова обратила внимание на подход законодателя к положениям о действии законодательства об административных правонарушениях в пространстве, изложенный в ст. 1.2 проекта. Она указала, что, исходя из документа, кодексы субъектов в части процесса прекратят свое действие, и будет единый Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. «Дополнение новыми принципами осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях и новая редакция действующих принципов законности и презумпции невиновности позволят более эффективно пользоваться инструментом обжалования незаконных судебных и административных актов», – посчитала она.
Ольга Рогачёва указала, что в проекте Процессуального КоАП по-новому звучит принцип презумпции невиновности в отношении юридических лиц (ст. 1.5): «Вина юридического лица в совершении административного правонарушения предполагается, если имеются доказательства совершения его должностными лицами, работниками и (или) представителями юридического лица противоправных действий (бездействия) либо вредного характера последствий этих действий (бездействия)».
Адвокат заметила, что использование слова «предполагается» повлечет усмотрение в правоприменительной практике. А дальше, указывает она, наступает объективное вменение. «Неустановление виновности должностного лица, работника и (или) представителя юридического лица в совершении административного правонарушения не может служить основанием для освобождения юридического лица от административной ответственности за совершение этого административного правонарушения». «Можно сказать, что в этом случае перед нами исключение из принципа невиновности», – заметила Ольга Рогачёва.
Адвокат обратила внимание, что формы вины не устанавливаются в отношении юридических лиц – это стало предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. «В отношении юридических лиц в указанном случае требуется лишь установление того, что у юридического лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Нельзя согласиться с определением понятия вины юридического лица как неприложения юридическим лицом допускаемых и требуемых законодательством усилий для выполнения возложенных на него обязанностей, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность юридических лиц, а также неиспользования предоставленных прав и возможностей для устранения причин административного правонарушения (именно эта трактовка положена в основу действующей ч. 2. ст. 2.1 КоАП РФ)», – подчеркнула Ольга Рогачёва.
По ее мнению, данная трактовка вины юридического лица также не вносит ясности в исследование ее правовой природы и не содержит сущностных критериев, по которым можно было бы различать вину юридического и физического лица. Слабость позиции заключается в том, что в качестве признака вины указывается бездействие, что позволяет сделать вывод о том, что авторы анализируемой формулировки ратуют за безвиновную ответственность юридического лица. «Это противоречит общим началам, когда наличие вины признано необходимым элементом основания административной ответственности», – резюмировала адвокат.
Электронный документооборот
Валерия Аршинова заметила, что проектом предусмотрена ст. 1.17 «Порядок использования электронных документов участниками производства по делу об административных правонарушениях», что очень важно, поскольку это категория, где сейчас нельзя подавать документы в электронном виде. Главное, отметила она, чтобы были внесены изменения в инструкции Верховного Суда о делопроизводстве и оповещены сотрудники судов о необходимости принятия таких документов.
Новое в защите по делам об административных правонарушениях
Согласно проекту закона в Процессуальном кодексе об административных правонарушениях предлагается отдельно прописать участие адвоката в делах об административных правонарушениях.
Так, в предполагаемой ст. 1.16 «Процессуальные формы реализации прав участников производства по делам об административных правонарушениях» указывается, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, потерпевший, их законные представители, представители, в том числе адвокаты, вправе обжаловать постановление по делу об административном правонарушении, решение по жалобе либо протесту на постановление и (или) решение по жалобе либо протесту на постановление, определение по делу об административном правонарушении.
Отмечается, что издержки по делу об административном правонарушении состоят из сумм, израсходованных на покрытие услуг представителя, в том числе адвоката. Также в проекте указывается, что адвокат защищает права и законные интересы лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или потерпевшего. Его полномочия удостоверяются ордером. При этом если лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, либо потерпевший заявит ходатайство о привлечении представителя, в том числе адвоката, к участию в деле, то такой представитель должен быть допущен к участию в деле без представления соответствующей доверенности уполномоченного лица либо ордера адвоката.
Вице-президент ФПА РФ Геннадий Шаров посчитал правильными и обоснованными новеллы, касающиеся покрытия финансовых издержек на услуги представителя – адвоката. В частности, признание сумм, израсходованных потерпевшим на покрытие услуг представителя – адвоката, а также сумм, израсходованных лицом, в отношении которого производство по делу об административном правонарушении было прекращено, на покрытие услуг представителя – адвоката, издержками по делу, которые подлежат взысканию в порядке, предусмотренном законодательством РФ.
Валерия Аршинова назвала важными изменения, касающиеся юридической помощи. Так, ст. 2.3 «Представительство по делу об административном правонарушении» вводит термин «адвокат», который ранее по аналогии с уголовным законом указывался как «защитник». Однако она посчитала, что сама статья построена неоднозначно.
«Сейчас для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему – представитель. В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо. Теперь же предлагается закрепить, что “адвокат защищает права и законные интересы лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или потерпевшего”», – указала Валерия Аршинова.
Кроме того, она заметила, что сейчас «защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении», а закрепить предлагается то, что «представитель допускается к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении». При этом адвокат не упоминается. В дальнейшем по тексту же везде пишется «представитель, в том числе адвокат». «Если предположить, что адвокат также допускается с момента возбуждения дела об административном правонарушении, то сохраняется двоякое толкование момента допуска адвоката, о котором неоднократно говорилось многими юристами», – подчеркнула Валерия Аршинова.
Он отметила, что в проекте кодекса к тому же неточно прописан момент возбуждения дела, так как по мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении (доставление, задержание) составляются протоколы, а в кодексе указано о вынесении определения о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
Кроме того, эксперт указала, что не предусмотрено право на помощь адвоката от государства по аналогии со ст. 51 УПК РФ, хотя, например, Татьяна Москалькова поддерживала данную инициативу.
Геннадий Шаров приветствовал новеллу, которой предлагается наделить свидетеля правом являться на допрос с адвокатом и пользоваться его юридической помощью (ст. 2.5).
Из позитивных моментов Валерия Аршинова отметила указание на право адвоката получать процессуальные документы и знакомиться с доказательствами (сейчас суд и органы полиции относятся к защитникам как к «лишним» субъектам, особо не поименованным в КоАП), телефонное оповещение адвоката о задержании лица и обязанность должностных лиц допустить представителя, в том числе адвоката, без представления соответствующей доверенности уполномоченного лица либо ордера адвоката в случае, если лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, либо потерпевший заявит ходатайство о его привлечении.
Доказывание и расследование
Ольга Рогачёва указала, что в ст. 3.2 процессуальное оформление получила глава «материального» КоАП о доказательствах и доказывании. В частности, установлены такие требования к доказательствам, как относимость и допустимость, изменено само понятие доказательств – теперь это «сведения о фактах», а не любые «фактические данные», более подробно расписана оценка доказательств. «Все это, безусловно, можно считать положительными моментами, обусловливающими процессуальную часть кодекса, тем самым обеспечивающими защиту прав граждан и организаций, привлекаемых к административной ответственности», – отметила адвокат.
Геннадий Шаров посчитал, что новая норма ст. 4.7 о том, что по просьбе задержанного о месте его нахождения в кратчайший срок уведомляются не только родственники, но и адвокат, будет способствовать решению проблем, связанных с ограничением права на защиту.
Ольга Рогачёва заметила, что вслед за КАС РФ в ст. 4.8 проекта вводится новая мера процессуального обеспечения производства по делу об административном правонарушении: «При необходимости у лица, законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего или свидетеля судом, прокурором, органом, должностным лицом, осуществляющим производство по делу об административном правонарушении, может быть взято обязательство о явке. Лицо, нарушившее обязательство о явке, может быть подвергнуто приводу». Кроме того, она указала на расширение перечня мер процессуального обеспечения. Например, введено административное приостановление деятельности отдельных объектов либо отдельных видов деятельности, приостановление операций по счетам в банках.
Ольга Рогачёва указала, что проект процессуального кодекса предусматривает проведение административного расследования по любому делу, а не по определенному кругу, как закреплено в действующей ст. 28.7 КоАП РФ.
Общие выводы
В заключение Валерия Аршинова указала, что проект Процессуального КоАП большой и в целом написан неплохо, однако требует доработки. «Важным остается вопрос, насколько идее законодателя будет соответствовать практика правоприменителей, в частности судов и полиции», – подчеркнула она.
Геннадий Шаров также отметил чрезвычайно большой объем проектов нового КоАП и Процессуального кодекса об административных правонарушениях. Он указал, что проекты двух превышают по объему УК и УПК РСФСР, включая разделы о производстве в суде присяжных и у мировых судей, и даже вместе с КоАП РСФСР 1985 г.
«Предлагаемый массив юридического текста осложнит работу юристов, сделает его практически недоступным для граждан и вряд ли приведет к кардинальному улучшению борьбы с административными правонарушениями», – посчитал он и указал, что это не столько претензия к проектам КоАП, сколько к сложившейся практике законотворческого многословия. «Забывается законотворцами один из важных принципов, которыми надлежит руководствоваться при подготовке проектов любых нормативных актов, –принцип законодательной экономии, предполагающий, в частности, краткость и компактность изложения правовых норм, сокращение до минимума дублирования нормативного материала по одному и тому же вопросу», – заключил вице-президент ФПА.
