Конституционный Суд опубликовал Определение КС от 16 мая 2024 г. № 1122-О по жалобе на п. 6 ч. 3 ст. 3 закона Московской области от 1 июня 2011 г. № 73/2011-ОЗ «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области», согласно которому одним из условий постановки на учет в целях предоставления земельных участков многодетным семьям является условие о том, что члены многодетной семьи не производили на территории РФ отчуждение, а также раздел принадлежащих им на праве собственности земельных участков площадью 0,06 га и более со дня вступления в силу данного закона (15 июня 2011 г.).
Реян Куртумерова и Владимир Толстых, действуя в своих интересах, а также в интересах их четырех несовершеннолетних детей, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения администрации г.о. Химки Московской области об отказе в постановке их семьи на учет в целях бесплатного предоставления земельного участка. Решением Химкинского городского суда Московской области от 7 декабря 2021 г. заявителям было отказано в удовлетворении их требования, с чем согласились суды апелляционной и кассационной инстанций. Суды исходили из того, что отказ администрации является правомерным, поскольку семья заявителей не отвечает требованиям законодательства субъекта РФ для постановки на соответствующий учет по причине отчуждения одним из супругов в 2015 г. двух принадлежавших ему земельных участков. ВС РФ отказал в рассмотрении их кассационной жалобы.
В жалобе в Конституционный Суд Реян Куртумерова и Владимир Толстых поставили под сомнение конституционность п. 6 ч. 3 ст. 3 закона Московской области «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области». По мнению заявителей, данное положение с учетом смысла, придаваемого ему правоприменительной практикой, предусматривает фактически бессрочный запрет на предоставление многодетной семье земельного участка на льготных условиях (безвозмездно) в случае отчуждения принадлежавших одному или нескольким членам такой семьи на праве собственности земельных участков после вступления в силу данного закона.
Отказывая в рассмотрении жалобы, КС подчеркнул, что защита семьи, материнства, отцовства и детства, создание условий для достойного воспитания детей в семье отнесены к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов. Он напомнил, что поддержка семьи осуществляется с учетом целей социальной и экономической политики РФ на конкретно-историческом этапе, а также достигнутого ею уровня экономического развития (постановления от 8 июля 2014 г. № 21-П; от 27 марта 2018 г. № 13-П; от 21 декабря 2022 г. № 56-П и др.).
КС отметил, что одним из элементов многоаспектного механизма социальной поддержки семей с детьми, направленных на создание условий, обеспечивающих им достойную жизнь, служит предоставляемая многодетным семьям возможность получения на льготной основе земельных участков для целей индивидуального жилищного строительства, а также для иных целей.
В определении указано, что Конституция, устанавливая гарантии социальной защиты и относя социальную защиту, включая социальное обеспечение, к совместному ведению РФ и ее субъектов, вместе с тем не закрепляет конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан. Из этого следует, что федеральный законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения при установлении мер социальной защиты, включая как денежные, так и натуральные формы их обеспечения. Притом что бесплатное предоставление земельных участков Конституцией не гарантируется, разрешение данных вопросов относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя и законодателя субъекта РФ.
Он пояснил, что в настоящее время в большинстве субъектов РФ приняты специальные законодательные акты, а также подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти, устанавливающие случаи и порядок предоставления многодетным семьям земельных участков в собственность бесплатно. Как заметил Суд, весьма распространенным условием предоставления земельных участков многодетным семьям в региональном законодательстве является условие об отсутствии сделок по отчуждению земельного участка, принадлежавшего членам многодетной семьи на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования и расположенного на территории соответствующего субъекта РФ.
КС подчеркнул, что закон Московской области «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям» определяет случаи, нормы и порядок бесплатного предоставления многодетным семьям земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Данным законом помимо прочего предусмотрено, что если кто-либо из членов многодетной семьи стоит на учете в другом городском округе Московской области в целях предоставления земельных участков либо уже реализовал право на бесплатное предоставление участка или меры социальной поддержки взамен его предоставления в соответствии с данным законом, а также в случае отчуждения или раздела принадлежащих членам многодетной семьи на праве собственности земельных участков площадью 0,06 га и более на территории РФ со дня вступления в силу данного закона, то в постановке на соответствующий учет будет отказано.
Как отмечено в определении, Министерством регионального развития России были утверждены Методические рекомендации субъектам РФ по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей (Приказ от 9 сентября 2013 г. № 372). Согласно данным рекомендациям отсутствие сделок по отчуждению гражданами земельных участков в течение определенного срока до подачи заявления о постановке на учет является одним из условий для бесплатного предоставления земельных участков многодетным семьям.
КС разъяснил, что установление законодателем субъекта РФ условий получения земельных участков многодетными семьями бесплатно, в том числе условия об отсутствии сделок по отчуждению земельных участков в период со вступления в силу закона, предусматривающего такое право, до подачи соответствующего заявления, не может расцениваться как не согласующееся с конституционным принципом равенства. Такое условие не расходится с требованием правовой определенности, в силу которого общим принципом действия закона во времени является его распространение на отношения, права и обязанности, возникшие после введения его в действие.
КС резюмировал: п. 6 ч. 3 ст. 3 закона Московской области «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям», конкретизирующий – с соблюдением принципа адресности при предоставлении мер социальной поддержки особо нуждающимся гражданам из числа имеющих трех и более детей – круг лиц, которым предоставляются бесплатно земельные участки, согласуется с конституционно обусловленными целями проводимой государством социальной и жилищной политики, направленной на приоритетную социальную поддержку указанной категории граждан – в пределах предоставленных для этого субъекту РФ полномочий – обеспечивая тем самым реализацию указанных целей в конкретном регионе исходя из сложившейся в нем социально-экономической и демографической ситуации.
Таким образом, оспариваемое законоположение само по себе не может расцениваться как нарушающее конституционные права заявителей в аспекте, указанном в жалобе. Внесение же поправок в оспариваемое регулирование, в том числе в части расширения круга лиц, имеющих право на бесплатное предоставление земельного участка в Московской области, к компетенции КС не относится.
Комментируя определение, руководитель практики недвижимости и инвестиций юридической компании «Легис Универсум» Людмила Горбачёва отметила, что КС РФ затронул актуальную проблему установления критериев, которым должны соответствовать многодетные семьи для бесплатного получения участка от государства. Эксперт подчеркнула, что ЗК отдает на откуп субъектам РФ право самостоятельно определять такие критерии. В частности, в рассмотренном деле Московская область в своем законе установила, что для получения участка члены многодетной семьи не должны были производить отчуждение или раздел принадлежащих им на праве собственности участков площадью 6 соток и более со дня вступления в силу закона.
«Как показывает правоприменительная практика, суды толкуют указанную норму таким образом, что неважно, являлся ли человек на момент продажи участка членом многодетной семьи или нет. Это, в свою очередь, приводит к тому, что гражданин уже не сможет воспользоваться мерой господдержки в случае, если он продал участок задолго до вступления в брак, после чего завел семью, которая впоследствии стала многодетной. Учитывая, что со дня вступления в силу закона прошло порядка 13 лет, представляется, что рассмотренная КС норма в действительности фактически приводит к бессрочному запрету на предоставление многодетной семье участка в собственность бесплатно. В такой ситуации, полагаю, федеральное законодательство требует доработки в части установления общего перечня критериев, которым должны соответствовать многодетные семьи и которыми субъект РФ обязан был бы руководствоваться с учетом демографической ситуации на его территории», – поделилась мнением Людмила Горбачёва.
Управляющий партнер компании Buzanova & partners Юлия Бузанова отметила, что меры социальной поддержки граждан носят адресный характер, направлены на получение помощи в различных ее выражениях, для определенных групп граждан. По ее мнению, в рассматриваемом случае речь идет скорее о предоставлении льгот на улучшение жилищных условий, возможности многодетным семьям получить меру поддержки в приоритетном порядке. «Рассматриваемая ситуация не нова, но очень актуальна. К сожалению, до принятия названного закона Московской области, “ограничивающего”, по мнению заявителей, их права на получение земельного участка в собственность бесплатно, имели место злоупотребления, направленные на отчуждение (не всегда в рамках реальных операций) имущества, с целью получения права на бесплатные земельные участки», – отметила эксперт.
Адвокат филиала № 49 Московской областной коллегии адвокатов Татьяна Саяпина считает правомерным отказ в удовлетворении требования заявителей. По ее мнению, в текущей ситуации суды надлежаще проверили возможность бесплатного предоставления земельного участка многодетной семье. «У нас установлены критерии предоставления таких участков. Признание оспариваемой нормы не соответствующей Конституции РФ поставило бы под вопрос смысл установления критериев предоставления таких участков. При этом в законодательстве не закреплено безусловное право предоставления бесплатных участков всем многодетным семьям», – подчеркнула эксперт. Она полагает, что коллективное обращение многодетных семей, нуждающихся в предоставлении земельных участков, находящихся в похожей ситуации, могло бы хоть немного помочь в разрешении ситуации региональными властями.
