22 октября Конституционный Суд вынес Постановление № 61-П/2026, которым выявил неопределенность в порядке взыскания с органов власти в пользу ресурсоснабжающих организаций процентов за просрочку компенсации межтарифной разницы.
Запрос правительства Амурской области
Правительство Амурской области неоднократно привлекалось к ответственности по ст. 395 «Ответственность за неисполнение денежного обязательства» ГК РФ за просрочку исполнения обязательств по возмещению ресурсоснабжающей организации убытков в виде доходов, недополученных ею в связи с реализацией населению тепловой энергии по льготному тарифу, установленному Управлением государственного регулирования цен и тарифов Амурской области. При этом с 1 января 2013 г. органам местного самоуправления на неограниченный срок переданы государственные полномочия Амурской области по компенсации теплоснабжающим организациям выпадающих доходов, возникающих в результате установления льготных тарифов (ст. 5 Закона Амурской области от 24 декабря 2012 г. № 131-ОЗ «О льготных тарифах на тепловую энергию (мощность), теплоноситель теплоснабжающим организациям для населения Амурской области»).
В деле № А04-5616/2024 арбитражный суд взыскал за счет казны Амурской области в пользу ресурсоснабжающей организации проценты на основании ст. 395 ГК за просрочку исполнения обязательства по возмещению межтарифной разницы, которое ранее было подтверждено решением АС Амурской области от 8 декабря 2023 г. по делу № А04-7748/2023. Датой начала просрочки исполнения обязательства арбитражные суды признали 11 января 2023 г. – дату истечения срока, в течение которого муниципальное образование было обязано на основании соглашения о предоставлении субсидии перечислить денежные средства в размере свыше 3,8 млн руб., но фактически выплатило ресурсоснабжающей организации только более 3,7 млн руб. Датой окончания просрочки исполнения указанного обязательства арбитражные суды признали 31 января 2024 г., когда Амурской областью было исполнено требование исполнительного документа от 11 января того же года, предъявленного ресурсоснабжающей организацией к исполнению в Министерство финансов Амурской области.
Минфин Амурской области в возражениях на исковое заявление, а также в апелляционной и кассационной жалобах указывало на то, что исполнительный документ был исполнен финансовым органом в установленный п. 6 ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ трехмесячный срок, исчисляемый за период с 22 января 2024 г. по 22 апреля 2024 г., а также за период, предшествующий направлению взыскателем исполнительного документа в финансовый орган. По мнению ответчика, проценты за пользование чужими денежными средствами начислению не подлежали, в том числе с учетом правовых позиций, выраженных Конституционным Судом в Постановлении от 22 июня 2023 г. № 34-П.
Отклоняя этот довод, арбитражные суды указали, что названное постановление посвящено проверке конституционности в том числе ст. 183 АПК об индексации присужденных денежных сумм, тогда как в данном деле спорный правовой вопрос состоит в привлечении к гражданско-правовой ответственности в виде взыскания процентов за пользование чужими денежными средствами. Суды также пришли к выводу, что порядок и срок исполнения судебного акта по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, установленные гл. 24.1 Бюджетного кодекса, не распространяются на отношения, связанные с исполнением уполномоченным органом денежных обязательств по возмещению межтарифной разницы ресурсоснабжающим организациям. С судебными актами по делу № А04-5616/2024 согласился судья ВС РФ, отказав в передаче кассационной жалобы на рассмотрение по существу.
В связи с этим Правительство Амурской области обратилось в Конституционный Суд с запросом, в котором указало, что ст. 395 ГК во взаимосвязи с положениями п. 1 и 2 ст. 242.1, п. 3 и 6 ст. 242.2 БК противоречат Конституции в той мере, в какой они по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, позволяют судам взыскивать за счет казны публично-правового образования проценты за просрочку исполнения денежного обязательства, начисляемые в том числе в течение установленного п. 6 ст. 242.2 Бюджетного кодекса срока на исполнение судебного акта. По мнению заявителя, в судебной практике получили распространение противоположные подходы к толкованию и применению положений ст. 395 ГК к правоотношениям между публично-правовым образованием и ресурсоснабжающей организацией по поводу начисления процентов на сумму убытков, в том числе не учитывающие требования п. 1 и 2 ст. 242.1, п. 3 и 6 ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ.
Предмет рассмотрения КС
Конституционный Суд заметил, что оспариваемые законоположения имеют широкий предмет регулирования, однако в запросе заявителя проблемный аспект их применения состоит во взыскании за счет казны публично-правового образования процентов за пользование чужими деньгами при возложении на него судом обязанности по возмещению ресурсоснабжающей организации убытков, возникших вследствие реализации полномочий субъекта РФ по тарифному регулированию и несвоевременной компенсации образовавшейся межтарифной разницы органами местного самоуправления, которым законом субъекта РФ в установленном порядке переданы государственные полномочия по такой компенсации.
Суд сослался на Постановление от 29 марта 2011 г. № 2-П, в котором указано, что поскольку возникновение межтарифной разницы является прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен, то возникает обязанность возместить ресурсоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа на уровне ниже экономически обоснованного. Указанные основания возникновения имущественных правоотношений между ресурсоснабжающей организацией и публично-правовым образованием обладают существенной спецификой.
В связи с этим, указал КС, он может рассматривать дело только в части вопроса о возможности взыскания с публично-правового образования предусмотренных ст. 395 ГК процентов за просрочку исполнения обязанности по возмещению потерь ресурсоснабжающей организации, возникших вследствие реализации ею коммунальных ресурсов по льготным тарифам, а в случае подтверждения такой возможности – также в части вопроса о периодах, за которые допускается начисление соответствующих процентов.
В связи с этим КС РФ резюмировал, что оспариваемые нормы являются предметом его рассмотрения в той мере, в какой на их основании решаются вопросы о том, начисляются ли проценты, предусмотренные ст. 395 ГК, в случае несвоевременной компенсации имущественных потерь ресурсоснабжающей организации, возникших вследствие реализации полномочий субъекта РФ по тарифному регулированию и установления им тарифа на уровне ниже экономически обоснованного, а если такое начисление признается возможным – о периодах, за которые допускается начисление указанных процентов.
Позиция Конституционного Суда
Являются ли правоотношения публично-правовых образований с юридическими и физическими лицами гражданско-правовыми?
Изучив материалы дела, КС заметил, что в п. 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2016 г. № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса РФ об ответственности за нарушение обязательств» разъясняется, что указанные в ст. 395 ГК проценты не начисляются на суммы экономических санкций, необоснованно взысканные с юридических и физических лиц налоговыми, таможенными органами, органами ценообразования и другими государственными органами и подлежащие возврату из соответствующего бюджета; в этих случаях гражданами и юридическими лицами на основании ст. 15, 16 и 1069 ГК могут быть предъявлены требования о возмещении убытков, вызванных в том числе необоснованным взиманием сумм экономических санкций, если законом не предусмотрено иное.
Применение положений ст. 395 ГК в конкретных спорах зависит от того, являются ли спорные имущественные отношения гражданско-правовыми, а нарушенное обязательство – денежным, а если не являются, то имеется ли указание законодателя на возможность их применения к этим отношениям, поскольку п. 3 ст. 2 ГК предписывает судам и иным органам применять гражданское законодательство к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, только если это предусмотрено законом (Постановление № 39-П/2023; определения № 99-О/2001, № 30-О/2002, № 1535-О-О/2010, № 2966-О/2019 и др.).
В отсутствие же специального законодательного регулирования разрешение вопроса о том, подлежат ли начислению проценты, предусмотренные ст. 395 ГК, на сумму потерь ресурсоснабжающей организации, возникших вследствие реализации субъектом РФ государственных полномочий по тарифному регулированию, в случае просрочки их возмещения публично-правовым образованием, зависит от того, носит ли обязательство по возмещению соответствующих имущественных потерь гражданско-правовой характер, указал КС. Между тем в рамках действующего правового регулирования названный вопрос может разрешаться как положительно, так и отрицательно, поскольку для обоих выводов имеются определенные основания.
В Постановлении от 3 октября 2023 г. № 46-П указано, что особенности статуса публично-правовых образований, обусловленные, в частности, ст. 2 и 18 Конституции РФ, предопределяют направленность любой их деятельности на достижение публично значимых целей, а также соответствующую этим целям возможность использовать бюджетные средства. Поэтому выявление указанной цели или указанной возможности в правоотношениях с участием публично-правового образования не свидетельствует о том, что такие отношения не могут быть отнесены к гражданско-правовым.
Как напомнил Суд, возникновение конкретного отношения вследствие властно-распорядительных предписаний органов публичной власти и их должностных лиц также не препятствует его квалификации в качестве гражданско-правового. В частности, убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий или бездействия государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием; в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации.
Таким образом, вред, причиненный при осуществлении публичной власти в рамках отношений, основанных на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, подлежит возмещению в рамках самостоятельного имущественного отношения, признаваемого гражданско-правовым. Тем самым вопрос о том, основано ли имущественное отношение на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, решается исходя не из того, возникло ли оно в результате реализации публичной власти, а из того, какое положение в самом этом правоотношении занимают стороны по отношению друг к другу. Поэтому основаниями для возникновения гражданско-правовых обязательств по возмещению вреда могут выступать, например, такие очевидно публично-правовые действия, как незаконное осуждение и незаконное привлечение к административной ответственности.
КС заметил, что исходя из приведенных критериев есть основания для квалификации в качестве гражданско-правового обязательства публично-правового образования перед ресурсоснабжающей организацией по возмещению в пользу последней убытков, возникших вследствие ненадлежащей реализации государственных полномочий субъекта РФ, в том числе в сфере тарифного регулирования. Это подтверждается позицией Пленума ВАС РФ, который в п. 17 Постановления от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» дал арбитражным судам разъяснения о том, что ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, является непосредственно публично-правовое образование; если требования истца являются обоснованными по существу, то суммы убытков подлежат взысканию с публично-правового образования на основании ст. 16 ГК. Кроме того, в п. 2 Постановления от 6 декабря 2013 г. № 87 «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных со взысканием потерь ресурсоснабжающих организаций, вызванных межтарифной разницей» Пленум ВАС РФ со ссылкой на ст. 16, 1069 и 1083 ГК разъяснил, что при рассмотрении таких споров суд вправе снизить размер взыскиваемого возмещения, если ответчиком будет доказано, что ресурсоснабжающая организация содействовала увеличению своих потерь.
На наличие предусмотренных гражданским законодательством оснований для возмещения убытков в случаях, когда публично-правовое образование не исполняет предусмотренную правовыми актами, принимаемыми во исполнение законов, установивших льготы, обязанность по выплате компенсации лицу, реализовавшему потребителям товары (выполнившему работы, оказавшему услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя, также указывается в п. 20 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 4 (2020), утвержденного его Президиумом 23 декабря 2020 г. Данный подход предполагает, что обязанность публично-правового образования по возмещению указанных убытков ресурсоснабжающей организации существует в рамках деликтного гражданско-правового обязательства. При этом, указал Конституционный Суд, в отличие от публичного правоотношения по поводу установления уполномоченным органом льготного тарифа и порядка компенсации межтарифной разницы – в рамках которого одна из сторон обладает публичной властью в отношении другой стороны, имея возможность предпринять соответствующие односторонне-властные решения, – правоотношения, связанные со взысканием убытков с публично-правового образования в случае нарушения им права ресурсоснабжающей организации на такую компенсацию, не будучи регламентированными актами тарифного регулирования, реализуются, как это следует из правоприменительной практики, в рамках гражданско-правового регулирования.
Таким образом, резюмировал КС, в рамках действующего законодательства вполне возможен вывод о том, что отношения по поводу возмещения публично-правовым образованием убытков ресурсоснабжающей организации, возникших вследствие ненадлежащей реализации полномочий субъекта РФ в сфере тарифного регулирования, не основаны, исходя из положения сторон в этих отношениях, на властном подчинении одной стороны другой. По прочим критериям, обозначенным в п. 1 ст. 2 ГК (имущественный характер и субъектный состав), упомянутые отношения также могут рассматриваться в качестве гражданско-правовых при их изолированном рассмотрении.
В то же время, заметил Суд, правоотношение по поводу компенсации ресурсоснабжающей организации межтарифной разницы, обусловленной реализацией субъектом РФ полномочий по тарифному регулированию, складывается в системе публичных правоотношений, в частности корреспондирует отношению по поводу установления уполномоченным органом экономически необоснованного тарифа, а также механизма компенсации потерь ресурсоснабжающей организации.
Порядок компенсации межтарифной разницы ресурсоснабжающим организациям утверждается органами государственной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления, если соответствующее государственное полномочие им передано: на территории Амурской области в настоящее время такой порядок предусмотрен, например, приложением № 1 к постановлению Администрации города Белогорска от 14 апреля 2026 г. № 551 «Об утверждении Порядка предоставления субсидии на финансовое обеспечение государственных полномочий по компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций». Выплата субсидии производится в пределах остатка бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных главному распорядителю бюджетных средств на текущий финансовый год, а в случае их недостаточности для предоставления субсидии в полном размере ее остаток предоставляется получателю в очередном финансовом году или в текущем финансовом году при условии доведения главному распорядителю бюджетных средств дополнительных бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидии на текущий финансовый год.
Как счел Конституционный Суд, публично-правовой контекст, в котором складываются отношения по поводу возмещения потерь ресурсоснабжающей организации, возникающих вследствие реализации субъектом РФ полномочий по тарифному регулированию, и который проявляется в устанавливаемом публично-правовым образованием особом порядке такой компенсации, заключающемся в случае Амурской области в предоставлении субсидий по правилам, предусмотренным ст. 78 и 78.1 Бюджетного кодекса, позволяет предположить публично-правовой характер и этих отношений.
«При этом принятие на себя именно публично-правовым субъектом денежного обязательства перед частным субъектом – в силу презумпции обеспеченности соответствующего расходного обязательства необходимыми публичными финансами – уже само по себе предполагает должный уровень гарантий удовлетворения правомерных ожиданий такого частного субъекта как более слабой стороны указанных отношений, вынужденной следовать воле публичного субъекта при осуществлении хозяйственной деятельности в сфере, подлежащей тарифному регулированию. То обстоятельство, что данные ожидания в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения публичным субъектом соответствующих обязательств не оправдываются, само по себе не отрицает публично-правовой природы соответствующих отношений», – заключил Суд.
Начисляются ли проценты в случае несвоевременной компенсации имущественных потерь ресурсоснабжающей организации?
Как счел КС РФ, решение вопроса о возможности начисления процентов на сумму задолженности по выплате компенсации потерь, возникших вследствие реализации полномочий субъекта РФ по тарифному регулированию, не может быть обусловлено тем, предусмотрена ли выплата таких компенсаций ресурсоснабжающей организации непосредственно из бюджета субъекта РФ или же государственные полномочия по выплате этих компенсаций переданы органам местного самоуправления с предоставлением субвенций. Первый вариант финансирования соответствующих выплат при прочих равных условиях, скорее, свидетельствует о бюджетно-правовом характере возникающих отношений, не предполагающем применения, в отсутствие прямого нормативного указания, ст. 395 ГК. Во втором прямые бюджетно-правовые отношения между субъектом РФ и ресурсоснабжающей организацией не возникают, что подчеркивает доводы в пользу гражданско-правовой интерпретации этих отношений, возникающих из причинения вреда совокупностью действий и бездействия органов государственной власти субъекта РФ. Тем не менее придание определяющего значения указанному обстоятельству влекло бы для субъекта РФ – вопреки Конституции РФ – возможность, избирая ту или иную форму организации исполнения своих полномочий, произвольно уменьшать объем гарантий имущественных прав ресурсоснабжающих организаций, в ущерб рациональным экономическим интересам которых достигалась публично значимая цель обеспечения доступности коммунальных ресурсов.
Таким образом, в силу неопределенности в вопросе о квалификации соответствующих правоотношений, в том числе в зависимости от того, в каком порядке реализуется право ресурсоснабжающей организации на компенсацию межтарифной разницы, по-разному может быть разрешен и вопрос о возмещении убытков, причиненных несвоевременным получением такой компенсации, что, в свою очередь, влечет нарушение принципов правовой определенности и правового равенства.
Конституционный Суд счел, что неопределенность в вопросе о том, начисляются ли предусмотренные ст. 395 ГК проценты в случае просрочки компенсации потерь ресурсоснабжающей организации, возникших вследствие реализации субъектом РФ полномочий по тарифному регулированию и обусловленных установлением тарифа на уровне ниже экономически обоснованного, должна быть устранена самим законодателем.
Периоды, за которые допускается начисление процентов
КС указал, что если законодатель признает применение в рассматриваемой ситуации положений ст. 395 ГК, то, как показывают упомянутые правовые позиции Президиума ВС РФ и Пленума ВАС РФ, правоотношение по возмещению убытков более всего соответствует обязательствам из причинения вреда.
Начисление на основании положений ст. 395 ГК процентов на денежную сумму, подлежащую возмещению по гражданско-правовому обязательству из причинения вреда, в системе действующего правового регулирования допускается. Так, указал Суд, п. 2 ст. 307.1 ГК, помимо прочего, устанавливает, что к обязательствам вследствие причинения вреда общие положения об обязательствах применяются, если иное не предусмотрено правилами гл. 59 Кодекса или не вытекает из существа соответствующих отношений. В свою очередь, в упомянутой гл. 59 ГК не содержится каких-либо положений, которые исключали бы применимость ст. 395 ГК к обязательствам из причинения вреда.
Вместе с тем, заметил КС, действующее законодательство, исходя из существа соответствующих отношений, не предполагает, по общему правилу, начисления процентов на сумму возмещаемого причиненного вреда за период, предшествующий ее установлению в судебном порядке. Как прямо разъяснено в п. 57 Постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2016 г. № 7, обязанность причинителя вреда по уплате процентов, предусмотренных ст. 395 ГК, возникает со дня вступления в законную силу решения суда, которым удовлетворено требование потерпевшего о возмещении причиненных убытков, если иной момент не указан в законе, при просрочке их уплаты должником; при заключении потерпевшим и причинителем вреда соглашения о возмещении причиненных убытков проценты начисляются с первого дня просрочки исполнения условий этого соглашения, если иное не предусмотрено таким соглашением. Тем самым начисление процентов за просрочку исполнения гражданско-правового обязательства по возмещению убытков за период, предшествующий взысканию убытков в судебном порядке, по общему правилу не предполагается безотносительно к тому, взыскиваются ли убытки за счет казны публично-правового образования или же за счет иных субъектов гражданского права, поскольку такое решение продиктовано самим характером деликтных обязательств.
Конституционный Суд сослался на ряд своих постановлений и указал, что обязанность возместить причиненный вред является мерой гражданско-правовой ответственности, которая применяется к причинителю вреда при наличии состава правонарушения, включающего, как правило, наступление вреда, противоправность поведения причинителя вреда, причинную связь между этим поведением и наступлением вреда, а также его вину. Поскольку весь названный юридический состав формируется до и вне судебного процесса, в котором упомянутые обстоятельства только подтверждаются сторонами и другими лицами, участвующими в деле, при помощи предоставленных им законом процессуальных средств, деликтное обязательство объективно возникает уже в момент причинения вреда, а не вынесения судебного решения о его возмещении.
Соответственно, исчисление просрочки исполнения обязательства по возмещению убытков с момента вступления в законную силу решения суда о взыскании убытков, а не с момента их причинения, обусловлено не спецификой момента возникновения обязательства, а особенностями его содержания, к числу которых относится наличие у суда дискреции в определении способа возмещения вреда в соответствии с обстоятельствами дела, что препятствует однозначной квалификации деликтного обязательства до того, как решение суда вступит в законную силу, в качестве денежного. Статья же 395 ГК устанавливает имущественную ответственность должника за просрочку исполнения только денежных обязательств.
КС обратил внимание, что в ситуации компенсации ресурсоснабжающей организации потерь, возникших вследствие реализации субъектом РФ полномочий по тарифному регулированию, предполагается наличие определенной даты, до которой – в соответствии с нормативным регулированием и соглашениями, заключенными ресурсоснабжающей организацией с уполномоченными органами публичной власти, – должно состояться возмещение названной организации выпадающих доходов. Это в свете положений ст. 314 ГК позволяло бы судить о возникновении просрочки исполнения обязательства начиная с такой даты, с учетом также отсутствия неопределенности относительно формы возмещения выпадающих доходов ресурсоснабжающей организации. «В то же время относительная определенность даты, с которой наступает просрочка исполнения обязательства публично-правового образования по возмещению выпадающих доходов ресурсоснабжающей организации, равно как и формы такого возмещения, не отменяет того, что ресурсоснабжающая организация должна своевременно предпринять действия, предусмотренные законом, иными правовыми актами или договором (соглашением), совершение которых является условием исполнения должником своего обязательства. В рамках гражданско-правовых отношений несовершение кредитором таких действий признается просрочкой кредитора, за время которой должник не обязан платить проценты по денежному обязательству», – указывается в постановлении.
Поскольку до совершения ресурсоснабжающей организацией соответствующих действий публично-правовое образование может быть не осведомлено о том, в каком объеме населением был потреблен ресурс и на какую именно сумму организация понесла потери вследствие применения льготного тарифа, возложение на публично-правовое образование обязанности по уплате процентов за данный период не только противоречило бы п. 3 ст. 406 ГК, но и позволяло бы ресурсоснабжающей организации, вопреки п. 4 ст. 1 ГК, извлекать имущественную выгоду из недобросовестного бездействия.
Как счел Суд, оперативность информирования ресурсоснабжающей организацией уполномоченного государственного органа субъекта РФ о неосуществлении своевременного возмещения ей межтарифной разницы особенно важна, когда обязанность по такому возмещению возложена на органы местного самоуправления, которым в установленном законодательством порядке переданы соответствующие государственные полномочия и предоставлена субвенция, однако требование о возмещении вреда вследствие невыплаты или неполной выплаты возмещения муниципальным образованием заявляется напрямую субъекту РФ.
Из представленных с запросом Правительства Амурской области материалов следует, указал КС, что в судебной практике встречаются существенно различающиеся подходы к определению периода просрочки исполнения обязательства субъекта РФ по возмещению выпадающих доходов в рассматриваемой ситуации: в одних случаях арбитражные суды исходят из того, что проценты на сумму убытков, предусмотренные ст. 395 ГК, подлежат уплате субъектом РФ с момента истечения срока выплаты возмещения, предусмотренного соглашением муниципального образования с ресурсоснабжающей организацией (дела № А04-4908/2023, № А04-5616/2024), а в других случаях – с момента истечения срока на удовлетворение досудебных претензий ресурсоснабжающей организации к уполномоченным органам субъекта РФ и муниципального образования (дела № А04-6209/2020, № А04-588/2022). Буквальное же прочтение абз. 1 п. 57 Постановления Пленума ВС от 24 марта 2016 г. № 7 ориентирует суды на определение начала просрочки исполнения обязательства по возмещению убытков со стороны субъекта РФ днем вступления в законную силу судебного решения об удовлетворении иска о возмещении убытков. При этом разъяснение носит общий характер и дано без учета специфики возмещения ресурсоснабжающим организациям убытков, возникающих вследствие реализации субъектом РФ полномочий по тарифному регулированию.
Относительно положений Бюджетного кодекса КС указал, что поскольку процедура исполнения судебного акта, предусматривающая обращение взыскания на бюджетные средства, не может быть начата без прямого волеизъявления лица, в чью пользу они взыскиваются, постольку нахождение на казначейских счетах подлежащих взысканию сумм в течение определенного срока для исполнения судебного акта не может рассматриваться как неправомерное удержание чужих денежных средств, уклонение от их возврата, иная просрочка в их уплате либо неосновательное получение или сбережение за счет другого лица.
При этом Пленум ВС дал разъяснение, согласно которому в течение предусмотренного п. 6 ст. 242.2 Бюджетного кодекса срока, а также за период с момента вступления судебного акта в законную силу и до поступления исполнительного документа в финансовый орган проценты за пользование чужими денежными средствами не начисляются (п. 17 Постановления от 28 мая 2019 г. № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»).
Таким образом, по смыслу приведенных правовых позиций Конституционного Суда и разъяснений Пленума Верховного Суда не признаются периодами неправомерной задержки исполнения публично-правовым образованием денежного обязательства по возмещению убытков, влекущей начисление процентов по правилам ст. 395 ГК, период между днем вступления в законную силу судебного акта о взыскании убытков за счет казны публично-правового образования, подлежащего исполнению по правилам ст. 242.2 Бюджетного кодекса, и днем предъявления взыскателем исполнительного документа к исполнению, а также период, предусмотренный п. 6 указанной статьи. Между тем, отмечается в постановлении, как показывает судебная практика, отнесение гражданско-правового спора к категории дел, судебные акты по которым исполняются в порядке, предусмотренном ст. 242.2 Бюджетного кодекса, само по себе не влечет освобождения публично-правового образования от уплаты процентов по правилам ст. 395 ГК за указанные периоды.
КС указал, что подход, отрицающий влияние особенностей исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, установленных п. 1 и 2 ст. 242.1, п. 3 и 6 ст. 242.2 БК, на судьбу гражданско-правового обязательства по уплате процентов на основании ст. 395 ГК, не лишен в системе действующего правового регулирования нормативных оснований. Он обусловлен тем, что не только данная норма ГК, но и другие положения его гл. 25 «Ответственность за нарушение обязательств», а равно и гл. 22 «Исполнение обязательств», сформулированы одинаковым образом для всех участников гражданских правоотношений, а установленным гл. 24.1 Бюджетного кодекса особенностям исполнения судебных актов, вынесенных против отдельных категорий таких участников, не придается гражданско-правового значения.
Как заметил Конституционный Суд, в случае признания того, что предусмотренные ст. 242.2 Бюджетного кодекса особенности исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ влияют на определение периода просрочки исполнения обязательства для цели начисления процентов, становится возможной ситуация, при которой период просрочки, начавшийся до обращения взыскателя в суд, будет прерываться с даты вступления в законную силу судебного акта о присуждении ему денежных средств до момента истечения трехмесячного срока на исполнение судебного акта финансовым органом публично-правового образования, установленного п. 6 ст. 242.2 БК. В таких случаях публично-правовое образование, уклонявшееся от добровольного исполнения объективно возникшего у него денежного обязательства перед кредитором и своим бездействием побудившее его обратиться в суд, временно переставало бы считаться просрочившим исполнение обязательства из-за вынужденной реализации взыскателем своего права на судебную защиту.
Между тем в системе действующего гражданско-правового регулирования уменьшение размера ответственности должника за нарушение обязательства, мотивированное добросовестными действиями кредитора, направленными на защиту своего нарушенного права, не допускается. Напротив, как следует из п. 1 ст. 404 ГК, основаниями для такого уменьшения признаются виновные действия кредитора, содействовавшие увеличению размера убытков, причиненных неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства, либо непринятие кредитором разумных мер к уменьшению убытков. Как счел Суд, необходимо учитывать и то, каким образом вопрос о влиянии особенностей исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ в порядке, предусмотренном п. 1 и 2 ст. 242.1, п. 3 и 6 ст. 242.2 Бюджетного кодекса, разрешен применительно к смежному институту индексации присужденных денежных сумм, подлежащих выплате за счет средств соответствующих бюджетов.
Конституционный Суд напомнил, что постановлениями № 34-П/2023 и № 3-П/2024 он признал конституционно допустимым возможный вариант законодательного регулирования, при котором индексация присужденных денежных сумм не производилась бы за периоды с момента их присуждения до момента предъявления исполнительного документа к исполнению, а также в течение трехмесячного срока на исполнение судебного акта. При этом на сегодняшний день законодатель в рамках дискреции, признанной за ним в названных постановлениях КС, предусмотрел право взыскателя на индексацию присужденных денежных сумм за период с момента поступления исполнительного документа на исполнение в финансовый орган, то есть включил в период, учитываемый при индексации, установленный п. 6 ст. 242.2 БК трехмесячный срок на исполнение судебного акта. Более того, установлено, что при ошибочном направлении судом указанных исполнительных документов индексация присужденных судом денежных сумм производится со дня поступления указанных исполнительных документов в орган, в который указанные исполнительные документы были ошибочно направлены.
Нормы не соответствуют Конституции
Конституционный Суд признал, что оспоренные законоположения в их взаимосвязи не соответствуют Конституции в той мере, в какой они, рассматриваемые в системе действующего правового регулирования, содержат неопределенность в вопросе о том, начисляются ли проценты, предусмотренные ст. 395 ГК, в случае несвоевременной компенсации имущественных потерь ресурсоснабжающей организации, возникших вследствие реализации субъектом РФ полномочий по тарифному регулированию и установления им тарифа на уровне ниже экономически обоснованного, а если такое начисление признается возможным – начисляются ли такие проценты за следующие периоды:
- до дня вступления в силу судебного акта, которым удовлетворен иск о взыскании убытков;
- со дня вступления в законную силу названного судебного акта до дня поступления исполнительного документа на исполнение в финансовый орган публично-правового образования;
- со дня поступления исполнительного документа на исполнение в финансовый орган публично-правового образования до истечения срока, установленного п. 6 ст. 242.2 Бюджетного кодекса.
Как указал КС, законодателю надлежит принять меры по устранению выявленной неопределенности. До внесения изменений при взыскании судом с публично-правового образования убытков в пользу ресурсоснабжающей организации, возникших вследствие реализации государственных полномочий по тарифному регулированию и обусловленных несвоевременным исполнением обязанности по компенсации межтарифной разницы, предусмотренные ст. 395 ГК проценты не начисляются. Это не препятствует органам государственной власти субъектов РФ при определении правил компенсации ресурсоснабжающим организациям межтарифной разницы предусмотреть увеличение за счет бюджетов субъектов РФ размеров соответствующих выплат в случае просрочки их осуществления, в том числе по аналогии с правилами, установленными ст. 395 ГК, разрешая при этом вопрос и о периодах, за которые предусматривается такое увеличение.
Комментарии экспертов «АГ»
По мнению адвоката, руководителя практики адвокатской конторы «Аснис и партнеры» Дмитрия Кравченко, позиция Конституционного Суда о необходимости устранения неопределенности соответствующего регулирования заслуживает поддержки, а вот введенный им временный порядок вызывает вопросы.
«Рассуждения КС относительно конституционной допустимости неприменения ответственности за часть периодов просрочки соответствующего, обусловленного публичными интересами, обязательства в целом носят скорее пробюджетный характер. Основание такой допустимости на том, что деликт публичного образования необходимо воспринимать в контексте предусмотренных сроков исполнения судебного акта, констатирующего этот деликт, и особых правил предъявления исполнительных документов, а также на том, что суд вправе установить иной способ компенсации потерь, может вызывать определенные сомнения. Но хорошо при этом, что Конституционный Суд, тем не менее, не пришел к выводу об однозначной допустимости освобождения государства от ответственности, предписав законодателю устранить неясности регулирования», – указал он.
Между тем, указал Дмитрий Кравченко, установление временного порядка, по сути, снимающего ответственность за соответствующие просрочки с публичных образований, кажется не слишком взвешенным. «Как минимум оно будет дестимулировать законодателя как можно скорее исполнить постановление Конституционного Суда. И в целом полное освобождение государства от финансовой ответственности за просрочку компенсации потерь ресурсоснабжающим организациям, особенно в условиях кризисной ситуации в экономике, выглядит несбалансированным», – счел адвокат.
Юрист Дарья Петрова заметила, что практика начисления процентов в порядке ст. 395 ГК на сумму межтарифной разницы, которую бюджет вовремя не компенсировал, никогда не отличалась единством. Поэтому, сочла она, КС РФ справедливо указал на неопределенность в этом вопросе. «При этом Суд не просто признал нормы неконституционными, а ввел мораторий на начисление процентов до момента внесения изменений в законодательство, притом что к такому решению КС РФ прибегает не так часто. Это значит, что на какое-то время актуальность проблемы не снимается, и фактически до момента внесения изменений в нормативную базу вопрос будет решаться в пользу публичного субъекта», – пояснила эксперт.
По ее мнению, для компаний главный вывод из этого Постановления КС РФ является пессимистичным, но однозначным: бремя просрочки бюджета по большей части теперь перекладывается с должника на кредитора, поэтому эти риски необходимо уже сегодня учитывать при планировании хозяйственной деятельности на будущие периоды. «Конечно, остается возможность взыскать соответствующие потери как убытки, но это будет качественно иной спор, с другим предметом доказывания и уровнем сложности в его сопровождении. Для юридической практики постановление КС РФ в принципе снимает вопрос о возможных спорах о начислении процентов на сумму межтарифной разницы, которую бюджет вовремя не компенсировал – с учетом введенного моратория подобные споры должны “исчезнуть” из судов», – указала Дарья Петрова.
