25 декабря Конституционный Суд опубликовал Постановление № 49-П, в котором высказался относительно конституционности постановления губернатора Московской области, ограничивающего передвижение граждан в период самоизоляции.
Напомним, Протвинский городской суд Московской области попросил проверить конституционность подп. 3 п. 5 постановления губернатора Московской области от 12 марта № 108-ПГ «О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской области системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVlD-2019) на территории Московской области», ограничивающих, по мнению суда, право граждан на свободу передвижения.
Суд указал, что постановлением была введена обязанность для граждан не покидать места проживания (пребывания), за исключением случаев обращения за экстренной медпомощью и иной прямой угрозы жизни и здоровью, случаев следования к месту (от места) осуществления деятельности (в том числе работы), которая не приостановлена в соответствии с данным постановлением, осуществления деятельности, связанной с передвижением по территории Московской области, в случае если такое передвижение непосредственно связано с осуществлением деятельности, которая не приостановлена (в том числе оказанием транспортных услуг и услуг связи). Исключение также составили поход в магазин или заведение, работа которых не ограничена, выгул домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 м от места проживания, вынос мусора до ближайшего места накопления отходов.
Суд отметил, что в его производстве находится дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20. 6.1 КоАП в отношении Сергея Пантюхова, которому вменяется нарушение указанного выше положения. В протоколе указано, что он «не имел права покидать место своего жительства и передвигаться по территории г. Протвино». Нарушение, которое вменяется Пантюхову, заметил суд, затрагивает его право на свободу передвижения.
«В то же время право на свободу передвижения является одним из основных и установлено ст. 27 Конституции РФ, которая в соответствии со ст. 15 Конституции РФ имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Согласно ст. 17 Конституции РФ данное право является неотчуждаемым и принадлежит гражданину от рождения и в соответствии со ст. 18 Конституции РФ является непосредственно действующим», – подчеркивается в запросе.
Суд отметил, что из постановления губернатора Московской области следует, что он издан в соответствии с Законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, Законом по санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным Постановлением Правительства от 30 декабря 2003 г. № 794, законом Московской области о защите населения и территории Московской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и Положением о Московской областной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным постановлением правительства Московской области от 4 февраля 2014 г. № 25/1. Также были учтены рекомендации Роспотребнадзора от 10 марта 2020 г. № 02/3853-2020-27 о мерах по профилактике коронавируса в целях предотвращения распространения коронавируса на территории Московской области.
«Вместе с тем ни один из приведенных в постановлении губернатора законов не предусматривает полномочий губернатора на ограничение права граждан на свободу передвижения», – заметил суд.
Указывается, что Президент РФ в указах от 25 марта № 206 «Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней» и от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVlD-l9)» не предусмотрел каких-либо ограничений прав и свобод граждан, в то время как согласно ст. 8 Закона о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера только ему предоставлены полномочия вводить режим чрезвычайного положения, когда могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Кроме того, в соответствии с п. «д» ст. 5 Закона о чрезвычайном положении в указе главы государства должны быть определены в том числе перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан. Только этим законом, который имеет большую юридическую силу, предусмотрена возможность введения ограничения на свободу передвижения, что прямо закреплено в п. «б» ч. 1 ст. 11.
Пределы рассмотрения нормы
Конституционный Суд заметил, что оспариваемое регулирование, устанавливающее ограничение на передвижение граждан на территории Московской области, утратило силу в связи с принятием постановления губернатора Московской области от 30 июня 2020 г. № 306-ПГ о внесении изменений в постановление № 108-ПГ.
Высшая инстанция указала, что п. 4 ч. 1 ст. 43 Закона о Конституционном Суде предусматривает возможность проверки конституционности нормы, не имеющей более юридической силы, в случаях, когда акт, конституционность которого оспаривается, продолжает применяться к правоотношениям, возникшим в период его действия.
Суд отметил, что, принимая во внимание продолжительность временных рамок реализации процедуры пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, возбужденных в связи с нарушением гражданами оспариваемого правоограничения, возможность применения оспариваемого положения к ранее возникшим правоотношениям не является исчерпанной.
Не является, по мнению КС, препятствием для производства по данному делу и то обстоятельство, что применительно к привлечению Сергея Пантюхова к ответственности по ч. 1 ст. 20.61 КоАП (протокол составлен 24 апреля) на момент обращения Протвинского городского суда МО с запросом в КС (12 августа) истек трехмесячный срок давности, поскольку конституционно-правовая оценка оспариваемого регулирования в любом случае имеет юридическое значение при выборе правоприменителем (судом) нормативных оснований прекращения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ч. 1 ст. 24.5 КоАП.
КС указал, что предметом рассмотрения по данному делу является подп. 3 п. 5 постановления № 108-ПГ, поскольку данным положением, действовавшим во взаимосвязи с общей системой конституционно-правового и соответствующего отраслевого регулирования, устанавливалась обязанность граждан в условиях режима повышенной готовности в целях предотвращения распространения коронавирусной инфекции не покидать места проживания (пребывания) (за исключением предусмотренных в данной норме случаев), нарушение которой влекло административную ответственность.
Постановление губернатора носило опережающий характер
КС заметил, что защиту прав человека и осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий Конституция относит к совместному ведению РФ и ее субъектов, что означает допустимость участия органов государственной власти субъекта Федерации – с соблюдением иерархической соподчиненности правовых норм – в регулировании вопросов, касающихся защиты прав человека, а также населения и территорий от чрезвычайных и других аналогичных по уровню опасности ситуаций природного и иного характера.
Суд указал, что постановление № 108-ПГ было принято 12 марта (а оспариваемое положение в его первой редакции внесено 29 марта, после издания Указа Президента РФ от 25 марта № 206 «Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней»), т.е. до того, как были внесены изменения в том числе в положения Закона о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в части расширения и конкретизации полномочий органов государственной власти субъектов Федерации применительно к рассматриваемому аспекту (Закон от 1 апреля № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций») и принят Указ Президента РФ от 2 апреля № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)».
Законом № 98-ФЗ понятие чрезвычайной ситуации дополнено случаями распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, органам государственной власти субъектов РФ предоставлено право устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или ЧС. Указом № 239 на высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации возложена обязанность, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения коронавируса в субъекте РФ, обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств. При этом временной интервал между введением оспариваемого положения и принятием соответствующего федерального регулирования, с которым согласуется его содержание, был незначительным.
По мнению КС, в сложившейся экстраординарной ситуации губернатором Московской области как высшим должностным лицом государственной власти субъекта Федерации (это относится к большинству регионов) было, по сути, осуществлено оперативное правовое регулирование, впоследствии легитимированное правовыми актами федерального уровня. По смыслу правовой позиции, неоднократно высказанной Судом, это не может расцениваться как противоречие положениям Конституции (постановления от 21 марта 1997 г. № 5-П; от 9 июля 2002 г. № 12-П и от 14 апреля 2008 г. № 7-П).
При этом, заметил Конституционный Суд, динамика одновременного автономного развития нормативного регулирования по данному вопросу на федеральном и региональном уровне отчетливо отражает экстраординарность ситуации, в которой каждый из уровней государственной власти в рамках конституционной обязанности по защите жизни и здоровья граждан предпринимал усилия по минимизации ущерба для этих ценностей регулятивными средствами, причем понимание необходимости этих средств было общим и для федерального, и для регионального уровня публичной власти. В связи с этим опережающий характер регулирования в оспариваемом постановлении (особенно с учетом масштаба пандемии) не может служить основанием для вывода о признании его в конкретно-исторической ситуации противоправным и противоречащим положениям Конституции даже в короткий период до принятия федеральных актов, придавших ему формально-юридическую легитимацию.
Суд отметил, что ст. 20.6.1 КоАП, предусматривающая ответственность за невыполнение правил поведения при ЧС или угрозе ее возникновения, была введена Законом от 1 апреля № 99-ФЗ, который вступил в силу с той же даты – дня официального опубликования. Именно эта норма, как следует из представленных материалов, явилась нормативным основанием для привлечения гражданина к административной ответственности за деяние, совершенное после указанной даты, в конкретном деле, в связи с которым заявитель обратился в Конституционный Суд. Поэтому, указал КС, в настоящем деле не возникает вопрос о допустимости распространения возможности опережающего характера регулирования субъектами Федерации в такой ситуации на случаи установления законами субъектов РФ об административных правонарушениях ответственности за нарушение соответствующих нормативных правовых актов (п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП).
Высшая инстанция добавила, что выбор правовых средств, направленных на защиту жизни и здоровья граждан в ситуациях, связанных с распространением заболеваний, относится по общему правилу к дискреции законодателя, а если такие правовые средства имеют характер мер по ограничению иных прав – к дискреции федерального законодателя. В то же время отсутствие правового регулирования, адекватного по содержанию и предусмотренным мерам ЧС, угрожающей жизни и здоровью граждан, при том что такая угроза реальна и безусловна, не может быть оправданием для бездействия органов публичной власти по предотвращению и сокращению случаев наступления смертей и тяжелых заболеваний. Подобное бездействие означало бы устранение государства от исполнения его важнейших конституционных обязанностей – признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина – и, по сути, приводило бы к ее игнорированию в силу сугубо формальной интерпретации конституционного принципа верховенства закона, без учета того, что интересы защиты жизни и здоровья граждан при определенных обстоятельствах могут преобладать над ценностью сохранения обычного правового режима реализации иных прав и свобод, а право на свободу передвижения по своей природе не является абсолютным.
Поэтому, заключил КС, в рассматриваемой ситуации с конституционно-правовой точки зрения реализация в оперативном временном регулировании нормативными актами субъектов Федерации более общих федеральных правовых ориентиров, содержащихся в законах «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в период до 1 апреля была приемлема.
«Подтвердив право органов государственной власти субъектов Российской Федерации принимать конкретные меры, направленные на борьбу с пандемией (в том числе устанавливать правила поведения граждан в условиях режима повышенной готовности), ограничивающие, в частности, передвижение лиц и транспортных средств, федеральный законодатель вправе был полагать, что определение таких мер в условиях пандемии, неравномерно протекающей в разных регионах страны, гораздо эффективнее может осуществляться на уровне субъектов Российской Федерации. В свою очередь органы власти субъектов Российской Федерации, участвуя в рамках единой государственной политики в данных отношениях, были вправе предусмотреть адекватные способы эффективного решения возложенных на них задач с учетом территориального и временного характера их действия, не допуская при этом несоразмерного ограничения конституционных прав и свобод граждан», – подчеркивается в постановлении.
По мнению КС, ограничение свободы передвижения, установленное оспариваемым постановлением № 108-ПГ, действующим во взаимосвязи с общей системой конституционно-правового и соответствующего отраслевого регулирования, обусловлено необходимостью оперативного реагирования на беспрецедентную угрозу распространения коронавируса, имеет исключительный характер и преследует конституционно закрепленные цели защиты жизни и здоровья всех лиц, включая в первую очередь самих граждан, подвергнутых временной изоляции, и является соразмерным.
Соразмерность данного ограничения, посчитал Суд, проявляется прежде всего в тех разумных исключениях из общего правила о запрете покидать место проживания (пребывания), которые содержались в самой норме (подп. 3 п. 5). Эти исключения не содержат признаков социальной и иной дискриминации и основаны на рациональном понимании объективных жизненных потребностей граждан и общества, что также свидетельствует об их конституционно-правовой допустимости.
КС указал, что в период установления для граждан запрета покидать места проживания (пребывания), за исключением определенных случаев (подп. 3 п. 5 постановления № 108-ПГ в редакции от 29 марта), Указом Президента РФ от 25 марта № 206 для большей части населения страны с 30 марта по 3 апреля устанавливались нерабочие дни с сохранением зарплаты, благодаря чему граждане на момент введения данных мер не находились в состоянии неразрешимой коллизии между необходимостью присутствия на рабочем месте и наличием ограничительных условий передвижения. Более того, указами Президента от 2 апреля № 239 от 28 апреля № 294 соответствующие условия трудовой деятельности были продлены.
«При оценке допустимости и соразмерности оспариваемого регулирования как временных ограничительных мер, вызванных распространением нового опасного инфекционного заболевания, не может не приниматься во внимание тот факт, что по мере изменения обстановки (в том числе обретения органами государственной власти большего понимания характера и условий распространения ранее неизвестного заболевания), а также оперативного создания новых управленческих инструментов соответствующее регулирование претерпевало изменения», – отмечается в постановлении КС.
Так, постановлением губернатора Московской области от 18 апреля № 193-ПГ в оспариваемое положение было внесено дополнение, согласно которому ограничения на свободу передвижения не распространяются на граждан, имеющих документы, оформленные в порядке, предусмотренном постановлением губернатора МО от 11 апреля № 177-ПГ «Об утверждении Порядка оформления и использования цифровых пропусков для передвижения по территории Московской области в период действия режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области».
Впоследствии постановлением губернатора Московской области от 28 мая № 263-ПГ ранее введенные цифровые пропуска были отменены одновременно с общим смягчением ограничительных мер с 28 мая. В частности, граждане могли заниматься физкультурой и спортом на открытом воздухе.
Подпункт 3 п. 5 постановления № 108-ПГ в оспариваемой редакции окончательно утратил юридическую силу с принятием постановления от 30 июня № 306-ПГ. «Указанное подтверждает временный экстраординарный характер введенной оспариваемым положением меры по защите права граждан на жизнь и здоровье применительно к территории конкретного субъекта Российской Федерации», – подчеркнул КС.
О привлечении к административной ответственности
Конституционный Суд посчитал, что приведенные нормативные исключения из общего правила о запрете для граждан покидать место проживания (пребывания) по конституционно-правовому смыслу не могут рассматриваться как исчерпывающие в контексте привлечения лица к административной ответственности.
Так, пояснил КС, согласно положениям КоАП не является правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, т.е. для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред менее значителен, чем предотвращенный (ст. 2.7 и 24.1).
Конституционный Суд указал, что правоприменительные органы, в том числе суды, вправе учесть и другие обстоятельства, свидетельствующие об уважительности причин, по которым гражданин был вынужден покинуть место проживания (пребывания). Иное свидетельствовало бы о произвольности выводов суда (должностного лица) и об ограничении возможности заинтересованных лиц обеспечить защиту собственного здоровья и здоровья близких лиц, а также иных конституционных ценностей.
«Следовательно, правоприменительные органы, включая суды, при рассмотрении дел об административных правонарушениях не лишены возможности – не ограничиваясь формальной констатацией нарушения правил передвижения по территории Московской области в период действия режима повышенной готовности (ликвидации чрезвычайных ситуаций), – учитывать и иные (помимо указанных в оспариваемом положении) уважительные обстоятельства, в связи с которыми гражданином были допущены такие нарушения», – резюмировал КС.
Оспариваемая норма не противоречит Конституции
Конституционный Суд пришел к выводу, что оспариваемые меры обеспечивают справедливый баланс между необходимостью защиты жизни и здоровья населения в условиях сложной эпидемической ситуации, с одной стороны, и возможностью передвижения, с другой. Тем самым регулирование, предусмотренное подп. 3 п. 5 постановления № 108-ПГ, необходимость принятия которого была обусловлена чрезвычайными обстоятельствами и которое имело правовые ориентиры в федеральном законодательстве в момент его установления и затем в кратчайшие сроки было согласовано с ним посредством его изменения, не может рассматриваться – с учетом преследуемой цели – как возложение на граждан чрезмерного бремени.
Таким образом, указал КС, оспариваемая норма не противоречит Конституции, поскольку установление ею обязанности граждан в условиях режима повышенной готовности в целях предотвращения распространения коронавируса не покидать места проживания (пребывания), за исключением предусмотренных в ней случаев, было продиктовано объективной необходимостью оперативного реагирования на экстраординарную (беспрецедентную) опасность распространения коронавируса, вводимые им меры не носили характера абсолютного запрета, допуская возможность перемещения граждан при наличии уважительных обстоятельств, были кратковременными, а возможность их установления получила своевременное подтверждение в федеральном законодательстве.
Данный вывод, подчеркнул КС, подлежит учету применительно к аналогичным положениям нормативных правовых актов других субъектов РФ.
Адвокаты неоднозначно оценили выводы КС
По мнению руководителя практики АК «Аснис и партнеры» МГКА Дмитрия Кравченко, постановление КС представляет безусловный интерес. «В постановлении поднимается и развивается крайне сложный вопрос так называемого опережающего регулирования субъектов РФ по вопросам совместного с федерацией ведения. Этот вопрос был достаточно актуален в 90-е гг. ХХ в., на этапе становления федерального законодательства и борьбы многих субъектов за “правовую суверенность”. Но, наверное, впервые КС было прямо допущено именно такое опережающее регулирование, при котором – по сути, вопреки буквальному тексту ч. 3 ст. 55 Конституции – региональным нормативным актом ограничивается непосредственно конституционное право, в данном случае предусмотренное ст. 27 Основного Закона. Более того, это делается в условиях отсутствия не федерального закона о чрезвычайных ситуациях вообще, а просто конкретного механизма региональных ограничений при режиме повышенной готовности. При всем понимании посыла об управленческой обоснованности (по крайней мере, на тот момент) соответствующих ограничений губернаторов сам по себе такой подход, как представляется, является очевидно не бесспорным», – пояснил он в комментарии «АГ».
Адвокат также отметил, что в Постановлении № 49-П содержится правильное и положительное указание судам при рассмотрении дел об административных правонарушениях не ограничиваться формальным подходом – т.е. не просто констатировать нарушение правил передвижения, а рассматривать обстоятельства и причины нарушения, а также наличия вреда формального нарушения для общества. По мнению Дмитрия Кравченко, это то, чего очень не хватает российской судебной системе, с трудом воспринимающей сущностные доводы за пределами формальных аспектов.
Руководитель практики уголовного права и процесса «Инфралекс» Артем Каракасиян указал, что выводы КС вызывают некоторое недоумение. «Суд фактически признает, что подмосковный губернатор, запрещая жителям выходить из дома, не имел на это соответствующих полномочий – поправки в федеральные законы, предоставляющие главам субъектов право ограничивать передвижение граждан, были приняты позднее. Казалось бы, на этом можно поставить точку и признать, что указ губернатора в соответствующей части был неконституционным. Однако КС через рассуждения об относительности права на свободу передвижения пришел к выводу, что губернатор в экстраординарной ситуации осуществил опережающее правовое регулирование, которое не может рассматриваться как противоречащее Конституции. Выходит, что “если нельзя, но очень надо, то можно”», – заметил адвокат.
По мнению Артема Каракасияна, признавая возможность в экстренных случаях «опережающего регулирования» – т.е. издания предписаний, которые только потом «легитимизируются», – КС «размывает» принцип правовой определенности. «Правоприменители теперь не могут рассчитывать на то, что незаконный правовой акт не будет впоследствии признан действительным задним числом», – резюмировал он.
