Конституционный Суд РФ принял к рассмотрению запрос Протвинского городского суда Московской области, в котором тот попросил проверить конституционность положений постановления губернатора Московской области, ограничивающих право на свободу передвижения граждан во время режима самоизоляции.
В своем запросе (имеется у «АГ») суд указал, что губернатор Московской области подписал постановление № 108-ПГ от 12 марта о введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской области системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVlD-2019) на территории Московской области. Подпунктом 3 п. 5 документа была введена обязанность для граждан не покидать места проживания (пребывания), за исключением случаев обращения за экстренной медицинской помощью и иной прямой угрозы жизни и здоровью, случаев следования к месту (от места) осуществления деятельности (в том числе работы), которая не приостановлена в соответствии с настоящим постановлением, осуществления деятельности, связанной с передвижением по территории Московской области, в случае если такое передвижение непосредственно связано с осуществлением деятельности, которая не приостановлена (в том числе оказанием транспортных услуг и услуг связи). Исключение также составили поход в магазин или заведение, работа которых не ограничена, выгул домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 м от места проживания, вынос мусора до ближайшего места накопления отходов.
Суд отметил, что в его производстве находится дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20. 6.1 КоАП в отношении Сергея Пантюхова, которому вменяется нарушение указанного выше положения. В протоколе указано, что он «не имел права покидать место своего жительства и передвигаться по территории г. Протвино». Нарушение, которое вменяется Пантюхову, заметил суд, затрагивает его право на свободу передвижения.
«В то же время право на свободу передвижения является одним из основных и установлено ст. 27 Конституции РФ, которая в соответствии со ст. 15 Конституции РФ имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Согласно ст. 17 Конституции РФ данное право является неотчуждаемым и принадлежит гражданину от рождения и в соответствии со ст. 18 Конституции РФ является непосредственно действующим», – подчеркивается в запросе.
Отмечается, что в соответствии со ст. 55 Конституции в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Данные права и свободы могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Указывается, что ст. 1 Закона о праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ предусмотрено, что в соответствии с Конституцией и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах России. Ограничение права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона. При этом перечень оснований предусмотрен ст. 8 закона, которой установлено, что это право может быть ограничено только в соответствии с законами Российской Федерации, соответственно, решение об этом может принять только полномочное лицо либо орган.
Суд отметил, что из постановления губернатора Московской области следует, что он издан в соответствии с Законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, Законом по санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным Постановлением Правительства от 30 декабря 2003 г. № 794, Законом Московской области о защите населения и территории Московской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и Положением о Московской областной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным постановлением правительства Московской области от 4 февраля 2014 г. № 25/1. Также были учтены рекомендации Роспотребнадзора от 10 марта 2020 г. № 02/3853-2020-27 о мерах по профилактике коронавируса, в целях предотвращения распространения коронавируса на территории Московской области.
«Вместе с тем ни один из приведенных в постановлении губернатора законов не предусматривает полномочий губернатора на ограничение права граждан на свободу передвижения», – заметил суд.
В запросе указывается, что п. «д» ч. 10 Закона о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера предписывает осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина. «То есть самим федеральным законом, на который имеется ссылка в постановлении губернатора, запрещено устанавливать ограничения прав и свобод человека и гражданина», – подчеркивается в документе.
Анализ действующего законодательства показал, отметил суд, что органы государственной власти субъектов РФ вообще не наделены полномочиями ограничивать права и свободы граждан РФ. Согласно ст. 71 Конституции только в ведении Российской Федерации находятся в том числе вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ согласно ст. 72 Конституции находятся вопросы только защиты прав и свобод человека и гражданина.
Суд обратил внимание на то, что президент в указах от 25 марта № 206 «Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней» и от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVlD-l9)» не предусмотрел каких-либо ограничений прав и свобод граждан, в то время как согласно ст. 8 Закона о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера только ему предоставлены полномочия вводить чрезвычайное положение, когда могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Кроме того, в соответствии с п. «д» ст. 5 Закона о чрезвычайном положении, в указе президента должны быть определены в том числе перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан. Только этим законом, который имеет большую юридическую силу, предусмотрена возможность введения ограничения на свободу передвижения, что прямо закреплено в п. «б» ч. 1 ст. 11.
«Представляется сомнительной и не основанной на законе позиция, согласно которой понятие “ограничения доступа людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайных ситуаций” (подп. “а” п. 10 ст. 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ) включает в себя и понятие “ограничение передвижения людей на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации”, поскольку ограничение доступа – это особый режим въезда на указанную территорию и выезда с нее, не подлежит расширительному толкованию, не должно затрагивать конституционные права граждан, проживающих на этой территории, на свободу передвижения», – отмечается в запросе.
Данный вывод должностных лиц, по мнению суда, противоречит п. «б» ч. 1 ст. 11 Закона о чрезвычайном положении, которым предусмотрено в том числе введение следующих мер и временных ограничений – установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, что свидетельствует о том, что это два самостоятельных вида ограничений, которые не включают и не исключают друг друга.
В комментарии «АГ» руководитель практики уголовного права и процесса «Инфралекс» Артем Каракасиян указал, что конституционность ограничений, введенных в связи с эпидемией, вызывала и вызывает серьезные сомнения.
«Федеральные власти, прежде всего президент, не стали брать на себя ответственность и не ввели чрезвычайное положение, предусмотренное конституционным законом. Вместо этого все вопросы, касающиеся введения режима изоляции, были отданы на откуп местным властям, которые не обладают для этого соответствующими конституционными полномочиями. В результате губернаторы стали изобретать меры по ограничению свободы передвижения без твердой опоры на законодательство», – заметил эксперт.
Артем Каракасиян с уважением отнесся к принципиальной позиции судьи, который не стал слепо следовать сомнительной практике и решил вскрыть глубинную проблему обоснованности вводимых ограничений. «Это образец того, как должен действовать настоящий судья, для которого важно не просто формально отписать политически удобное решение, а установить в качестве приоритета при отправлении правосудия дух закона и предпринять реальную попытку защиты фундаментальных прав граждан», – резюмировал он.
Как отметил руководитель практики Адвокатской конторы «Аснис и партнеры» МГКА Дмитрий Кравченко, данный случай интересен для практического правоприменения. «Вопрос конституционности ограничений свободы передвижения периода самоизоляции, конечно, изначально вызывал много споров и дискуссий, так во многом, надо сказать, и не разрешенных. Спешно вводимое экстренное нормативное регулирование на уровне субъектов РФ нередко имело некоторые расхождения как с требованиями Конституции, так и с нормами федерального законодательства. В этом смысле сам вопрос конституционности соответствующих ограничений представляет немалый интерес», – полагает адвокат.
По его мнению, важен данный прецедент и с точки зрения конституционного процесса. «Насколько мне известно, это первый случай, когда Конституционный Суд будет рассматривать по запросу суда подзаконный нормативный акт субъекта Федерации. До принятия поправок к Конституции граждане и суды могли оспаривать в КС РФ только “закон”, и этот термин КС, хотя и толковал расширительно, но не применял к постановлениям губернаторов (например, Определение от 25 апреля 2019 г. № 1116-О). В соответствии же с новой редакцией Конституции КС может проверять по запросу суда или жалобе гражданина “законы и иные нормативные акты субъектов РФ”, изданные по вопросам, относящимся к федеральному и совместному ведению», – отметил Дмитрий Кравченко.
В любом случае, заметил он, обращения районных судов в КС с подобными запросами следует только приветствовать, поскольку они позволяют повысить качество и оперативность конституционно-правового правоприменения.
