×

ВС разъяснит судам применение законодательства о публичных мероприятиях

В постановлении Пленума будет разъяснен порядок применения Закона о публичных мероприятиях, а также отдельные положения КАС, КоАП и УК РФ
Эксперты «АГ» неоднозначно оценили проект постановления. В частности, один из них указал, что некоторые его положения – «злонамеренное антиконституционное нарушение принципа правовой определенности». Другие отметили, что на данный момент имеется противоречивая практика по данной категории дел, однако разъяснения Пленума ВС будут способствовать ее единообразию.

21 июня Пленум Верховного Суда направил на доработку проект постановления «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях».

Руководитель КА «Комиссаров и партнеры» Андрей Комиссаров пояснил «АГ», что в документе, помимо прочего, даются разъяснения по поводу объективной стороны и квалификации административных правонарушений, содержатся разъяснения спорных вопросов разграничения административной и уголовной ответственности при нарушении положений норм, регулирующих проведение публичных мероприятий, а также разъясняются положения о применении мер обеспечения производства по административным делам данной категории. 

Кроме того, эксперт указал, что в проекте довольно подробно разъясняется порядок согласования проведения публичного мероприятия, в том числе содержание и сроки направления уведомления, основания для направления мотивированного предупреждения, отказа в согласовании, предложения об устранении несоответствия условий проведения публичного мероприятия, предложения об изменении места и (или) времени начала и окончания проведения публичного мероприятия, права и обязанности органа публичной власти и организатора мероприятия, а также иных участников данных правоотношений. 

Руководитель группы антимонопольной практики юридической компании ART DE LEX Кирилл Дозмаров добавил, что проект разъяснений достаточно подробно освещает практику применения положений Закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, КАС РФ, а также КоАП РФ. «Для правоприменителя наибольший интерес будут представлять разъяснения, касающиеся применения положений ст. 5.38 и 20.2 КоАП РФ, так как они затрагивают непосредственно реализацию прав и законных интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности», – отметил эксперт. 

Согласование проведения публичных мероприятий

В проекте постановления говорится о том, что ст. 31 Конституции закрепляет право граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования. Данное положение, помимо прочего, предоставляет возможность свободно выражать и формировать мнения, выдвигать требования по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики, оказывая тем самым влияние на деятельность органов публичной власти.

При этом указывается, что данное право не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.  

В проекте говорится, что порядок проведения митингов регламентирован Законом о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, которым предусмотрен уведомительный порядок проведения публичных мероприятий, позволяющий органам власти принять разумные и необходимые меры для проведения мероприятия в соответствии со ст. 31 Конституции. 

В связи с этим Закон о публичных мероприятиях устанавливает возможность проведения согласительных процедур между организаторами публичных мероприятий и органами исполнительной власти субъектов РФ или органами публичной власти, направленных на определение места, времени, формы и иных условий проведения таких мероприятий. 

Отмечается, что решения, действия (бездействие) органов публичной власти по вопросам, связанным с согласованием проведения публичного мероприятия, могут быть оспорены в суд по правилам гл. 22 КАС РФ. При этом указывается, что административное исковое заявление может быть подано в суд по месту нахождения ответчика независимо от места проведения мероприятия. 

Поясняется, что в сокращенные сроки должны быть произведены обращение в суд, досудебное производство, рассмотрение дела, составление мотивированного решения об отказе в удовлетворении административного иска, вручение или направление участникам процесса копий решения суда и немедленное его исполнение, если им признаны незаконными решения, действия (бездействие) органа публичной власти. Апелляционные жалобы или представления, поступившие до дня проведения мероприятия, подлежат немедленному принятию к производству и вынесению определения максимум за день до начала мероприятия.

Адвокат КА «Адвокат» Ольга Савостьянова считает, что данные предписания являются гарантом ст. 31 Конституции, именно поэтому весьма важное значение имеет то, что административные дела в данной сфере должны быть рассмотрены своевременно, без препятствий реализации гражданами своего конституционного права.

Рассмотрение уведомления о мероприятии органом публичной власти

В проекте постановления указывается, что уведомление о проведении публичного мероприятия должно быть получено органом публичной власти не ранее чем за 15 дней и не позднее 10 дней до начала мероприятия. 

В проекте указывается, что проведение публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) на территории, находящейся в частной собственности или ином законном владении, в том числе в торговом центре и на иной территории со свободным доступом на нее неопределенного круга лиц, не освобождает организатора от подачи уведомления о его проведении.

По мнению председателя Президиума МГКА «ФОРТ» Сергея Бадамшина, в данных разъяснениях Пленум ВС, существенно выходя за пределы собственной судебной дискреции, вводит на практически законодательном уровне требование подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, проводимого на территории (в помещении), находящейся в частной собственности или ином законном владении, в том числе в торговом центре и на иной территории (в ином помещении) со свободным доступом на нее неопределенного круга лиц. «Суд ставит в крайне сложное положение владельцев торговых центров, кинотеатров, театров, бизнес-центров, проводящих, презентации, корпоративы, премьеры, дегустации, флешмобы, встречи выпускников, посиделки компанией больше одного человека, а равно и другие мероприятия внутри своих предприятий, потому что все это с легкостью подпадает под публичное мероприятие с целью “свободного выражения и формирования мнений”», – пояснил эксперт. 

Также в проекте отмечается, что если уведомление подано за пределами указанного периода, то оно не подлежит рассмотрению, о чем организатор публичного мероприятия должен быть незамедлительно уведомлен. При этом досрочная подача уведомления не лишает организатора права на повторное обращение в пределах установленного срока. 

Сергей Бадамшин считает, что данное положение окончательно сводит уведомительный порядок проведения публичных массовых мероприятий к разрешительному, предлагая заявителю ожидать именно отказа и подразумевая, что отсутствие согласования не является отказом. «То есть отказа нет, согласования нет, провести мероприятие нельзя. Конечно же, это приведет к дальнейшим злоупотреблениям при согласованиях публичных массовых мероприятий и к сложности судебного обжалования действий (бездействия) органов исполнительной власти по их согласованию», – указал адвокат. 

Место проведения мероприятия

В проекте разъяснений Пленума ВС РФ указано, что предложение органа публичной власти об изменении места и (или) времени начала и окончания проведения мероприятия должно содержать конкретные данные, свидетельствующие об очевидной невозможности проведения мероприятия в заявленном месте и (или) время в связи с необходимостью защиты публичных интересов.

Пленум указывает, что орган публичной власти обязан предложить конкретное место и (или) время для проведения заявленного публичного мероприятия, обеспечивающие возможность достижения правомерных целей этого мероприятия и соответствующие его значению.

По мнению Ольги Савостьяновой, данные разъяснения предотвратят злоупотребления со стороны органов исполнительной власти и не позволят произвольно, немотивированно и необдуманно принимать решения об изменении места и времени проведения публичного мероприятия. 

Адвокат АП г. Москвы Василий Ваюкин указал, что ранее Конституционный Суд РФ в своих определениях от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П и от 1 июня 2010 г. № 705-О-О отмечал, что изменение места и времени публичного мероприятия допустимо, если это не препятствует достижению правомерных целей публичного мероприятия, причем это должен быть вариант места и времени адекватного социально-политического значения. «Однако в проекте постановления Пленума не определено, каким образом оценивать социальное и политическое значение публичного мероприятия», – отметил эксперт. 

В проекте поясняется, что проведение нескольких мероприятий в одном месте не является достаточным основанием для направления органом публичной власти предложения об изменении места и (или) времени проведения мероприятия, если их совместное проведение позволит обеспечить мирный характер данных мероприятий. 

Воспрепятствование проведению публичного мероприятия

В документе указывается, что лица, посягающие при организации или проведении публичных мероприятий на права граждан либо на общественный порядок и общественную безопасность, подлежат привлечению к административной ответственности на основании ст. 5.38 и 20.2 КоАП РФ в течение одного года со дня совершения правонарушения. Отмечается, что действия (бездействие), выражающиеся в воспрепятствовании организации, проведению, участию в публичном мероприятии, а также в принуждении к участию в нем, образуют объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.38 КоАП РФ.

Кроме того, поясняется, что не влечет наступления административной ответственности по данной статье незаконное воспрепятствование проведению публичного мероприятия, совершенное должностным лицом, например при использовании принадлежащих органам публичной власти, государственным и муниципальным учреждениям материально-технических средств для осуществления деятельности, препятствующей проведению публичного мероприятия; привлечении лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, к недопущению людей к месту проведения согласованного с органом публичной власти и проводимого в соответствии с законом публичного мероприятия; выделении сил охраны правопорядка для неправомерного приостановления или прекращения публичного мероприятия. Такие действия могут быть квалифицированы в качестве преступления по ст. 149 УК РФ. 

Указывается, что для целей ст. 5.38 КоАП РФ воспрепятствование участию в публичном мероприятии заключается в создании препятствий, например в запрещении прохода гражданина к месту проведения мероприятия путем незаконного создания заслонов, ограждений, а также в недопущении выражения участником своего мнения способом, не нарушающим общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия. 

Ответственность за несанкционированное проведение митинга

В документе сообщается, что объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.2 КоАП РФ, образует невыполнение или ненадлежащее выполнение организатором публичного мероприятия обязанностей, установленных ч. 4 ст. 5 Закона о публичных мероприятиях, за исключением предусмотренных ч. 2–4, 7, 8 ст. 20.2 КоАП РФ случаев.

Пленум ВС также отметил, что организация либо проведение мероприятия без подачи в установленном порядке уведомления о проведении мероприятия, ответственность за которые наступает по ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ, могут иметь место в случае, если несколько пикетов, каждый из которых формально подпадает под признаки одиночного, с достаточной очевидностью объединены единством целей и общей организацией, проводятся одновременно и территориально тяготеют друг к другу, а их участники используют ассоциативно узнаваемые или идентичные наглядные средства агитации и выдвигают общие требования и призывы.

«Не стойте на остановках общественного транспорта с раскрытой газетой с новостями по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики – сотрудники полиции, а потом суд могут смело объединить в час пик всех таких умников в одно публичное мероприятие и привлечь к административной ответственности за несогласованное участие в нем, ведь введенный этим положением термин “скрытая форма публичного мероприятия” без конкретизации этого понятия – не что иное, как элементарное объективное вменение и злонамеренное антиконституционное нарушение принципа правовой определенности», – комментирует Сергей Бадамшин.

Иная ответственность за нарушение законодательства о публичных мероприятиях

Пленум ВС подчеркнул, что сокрытие участниками публичного мероприятия своего лица (его части), в том числе путем использования масок, средств маскировки, иных предметов, может составлять объективную сторону состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 5 ст. 20.2 КоАП РФ, в том случае, если данные предметы используются именно в целях затруднения определения их личностей.

По мнению Сергея Бадамшина, это даст возможность привлечения к административной ответственности лица, не совершающего правонарушение. «Кроме того, как быть с карнавалами, которые также являются публичными мероприятиями?» – задается вопросом эксперт.

В проекте постановления подчеркивается, что применение к физическому лицу меры обеспечения производства по делу в виде доставления допустимо исключительно при невозможности составления протокола об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.38 и 20.2 КоАП РФ, на месте выявления правонарушения.

По мнению Андрея Комиссарова, проект постановления достаточно подробно дает разъяснения, касающиеся применения как материального, так и процессуального права. Он указал, что отсутствие комплексных специальных разъяснений высших судебных инстанций, касающихся применения мер административной ответственности при нарушении положений Закона о публичных мероприятиях, приводит к противоречивой судебной практике. «Суды нижестоящих инстанций не только неправильно применяют процессуальные нормы при разрешении данной категории дел, но и ошибочно толкуют нормативно-правовые акты, регулирующие порядок проведения публичных мероприятий. Поэтому полагаю, что данные разъяснения необходимы для формирования единообразия судебной практики по данной категории дел», – считает эксперт.

Василий Ваюкин отметил: сам факт появления данного проекта свидетельствует о том, что в применении судами законодательства о публичных мероприятиях отсутствует единообразный подход. При этом он указал, что во многом отсутствие единообразия применения судами законодательства (и не только законодательства о публичных мероприятиях) обусловлено тем, что суды оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению.

Рассказать: