Государственной Думой в первом чтении принят проект федерального закона № 503785-7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования правового регулирования отношений по градостроительному зонированию и планировке территории, а также отношений по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд)» (далее – законопроект).
Причины разработки
Рассматриваемый законопроект направлен на вовлечение в хозяйственный оборот территорий, которые не используются в настоящее время или используются неэффективно. Речь идет о так называемых депрессивных площадках – заброшенных районах, ликвидация или редевелопмент которых требуется для гармоничного развития городов.
На территориях многих крупных городов уже исчерпаны или близки к исчерпанию возможности для строительства объектов на «готовых» земельных участках, уже обеспеченных необходимой коммунальной, транспортной и социальной инфраструктурой. С каждым годом все сложнее найти для реализации инвестиционного проекта земельный участок, на котором можно возвести многоквартирный жилой дом без необходимости постройки детских садов, школ или дорожной сети. В связи с этим большинство крупных строительных компаний столкнулись с необходимостью перехода от точечной застройки одного объекта к комплексным строительным проектам.
В то же время возведение коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры только за счет государственных средств несправедливо. Поэтому так или иначе уже многие годы строительство такой инфраструктуры производится полностью или частично на средства частных инвесторов и включается в бюджет проекта строительства. И если раньше на федеральном уровне четких правовых механизмов регулирования строительства объектов инфраструктуры не было, то сейчас с каждым годом они обновляются и совершенствуются.
Ранее проекты «комплексной застройки» активно реализовывались через появившиеся в ГрК РФ проекты развития застроенных территорий и комплексного освоения территорий. И если последние два правовых института существуют и применяются на практике давно, то комплексное развитие территорий – относительно новый и еще не до конца отработанный на практике правовой механизм, совершенствование регулирования которого позволит чаще его применять.
Предлагаемые изменения
Законопроект направлен на внесение как значительного количества изменений технического характера, необходимость которых вызвана низким качеством принятого Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 373-ФЗ, так и ряда существенных изменений, среди которых можно выделить следующие:
1. Совершенствование правового регулирования института «комплексного развития территорий»
Названный правовой институт не является новым, хотя и был введен в законодательство относительно недавно, в 2016 г., и рассматривался как один из способов реализации комплексной, а не точечной застройки на значительной по площади территории наряду с такими широко применяемыми на практике правовыми институтами, как развитие застроенной территории и комплексное освоение территории.
Законопроектом предусмотрено введение в ГрК РФ определения комплексного развития территории, под которым предлагается понимать обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности гармоничного сочетания различных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, размещения объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения, а также необходимых для их функционирования объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры в целях создания комфортных условий для проживания граждан, формирования благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества, обеспечения социального, экономического и экологически сбалансированного развития территории.
Иными словами, под комплексным развитием территории можно понимать любые проекты, связанные с плановой застройкой определенной территории с одновременным возведением необходимой инфраструктуры при строительстве значительных по площади объектов в рамках единой концепции развития всех возводимых объектов. В пределах комплексного развития территории возможна реализация как полностью коммерческих проектов, так и частично финансируемых за счет бюджетных средств.
В условиях действующей редакции ГрК РФ реализация таких проектов возможна на основании 2 основных схем:
1) комплексное развитие территории, которое проводится по инициативе правообладателей земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости.
Такая правовая конструкция может использоваться, например, для строительства инфраструктурных объектов (дорог, подстанций) собственниками или арендаторами смежных земельных участков (строительство коттеджных поселков, малоэтажных домов). В этом случае в рамках проекта строительство может быть осуществлено как на средства частных инвесторов (правообладателей земельных участков), так и с привлечением бюджетных средств. При этом при реализации подобного проекта строительство инфраструктурных объектов может быть произведено на земельных участках, находящихся в государственной и муниципальной собственности, приобретение прав на которые происходит без проведения торгов;
2) комплексное развитие территории, которое проводится по инициативе органа местного самоуправления.
В такой ситуации проект может реализовываться по инициативе муниципальных органов при соблюдении определенных условий к вовлеченным в проект земельным участкам – если не менее 50% от общей площади территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, занимают земельные участки:
- на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), признанные в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу;
- на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления;
- виды разрешенного использования которых и (или) виды разрешенного использования и характеристики расположенных на которых объектов капитального строительства не соответствуют видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и предельным параметрам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки;
- на которых расположены объекты капитального строительства, признанные в соответствии с гражданским законодательством самовольными постройками.
Соответственно, реализация таких проектов возможна только на земельных участках, более 50% площади которых используется с нарушениями градостроительного законодательства. Реализация таких проектов может, в частности, производиться для расселения «аварийных» кварталов, ранее созданных производственных зон, на сегодняшний день не используемых.
Реализация проектов комплексного развития территории по инициативе органов местного самоуправления возможна на средства как правообладателей земельных участков, включенных в состав развиваемой территории, так и привлеченного посредством аукциона инвестора, а также с участием бюджетных средств.
В законопроекте предлагается прямо указать перечень земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, которые могут быть включены в состав развиваемой территории; устанавливается условие для такого включения – смежность по отношению к одному или нескольким земельным участкам правообладателей.
Кроме того, уточняются требования к условиям договора комплексного развития территории с правообладателями, последствия отказа правообладателей от исполнения такого договора.
Также предусмотрено дополнение перечня условий, при которых комплексное развитие территории может производиться по инициативе не правообладателей земельных участков, а органов местного самоуправления. Так, в законопроекте закреплено, что комплексное развитие территории также может проводиться, если более 50 % территории занимают земельные участки, на которых расположены объекты капитального строительства, виды разрешенного использования и (или) параметры которых не соответствуют видам разрешенного использования объектов капитального строительства и (или) предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки и (или) федеральными законами.
Кроме того, законопроект вносит ясность в порядок и условия разработки документов территориального планирования при реализации проектов комплексного развития территории, четко определены последовательность действий инвесторов и условия их взаимодействия с органами государственной власти.
2. Расширение возможностей для изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд
Законопроектом предусмотрено внесение изменения в Земельный кодекс РФ и прямо указано, что решение о развитии застроенной территории или комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления и заключение соответствующих договоров могут служить основаниями для принятия решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
На первый взгляд, такие изменения можно оценивать как позитивные для инвестора, поскольку риск невозможности реализации проекта в связи с неспособностью инвестора прийти к соглашению с собственниками земельных участков снижается – в ходе реализации проекта может быть использован механизм изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
Однако ранее механизм изъятия мог применяться только как крайняя мера, к которой можно было прибегать в очень ограниченных масштабах. Поэтому любое расширение возможностей для принудительного изъятия земельного участка я оцениваю негативно в связи с тем, что это подрывает такие основополагающие гарантии, как неприкосновенность частной собственности и стабильность гражданского оборота.
Вопросы допустимости изъятия земельных участков в ходе реализации проектов комплексного и устойчивого развития территорий актуальны давно, что подтверждается анализом судебной практики и значительным количеством споров, связанных с возможностями принудительного выкупа земельных участков. Так, еще в 2015 г. Верховный Суд РФ указал, что заключение договора о развитии застроенной территории не является достаточным основанием для изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд. Именно это решение и легло в основу сформировавшейся судебной практики, согласно которой изъятие земельных участков в рамках реализации проекта по развитию застроенной территории признается незаконным. Принятие указанного законопроекта снимет описанное ограничение при развитии застроенной территории.
3. Исключение необходимости проведения публичных слушаний при внесении изменений в правила землепользования и застройки
В законопроекте предлагается в некоторых случаях исключить необходимость проведения общественных обсуждений и публичных слушаний при внесении изменений к документы территориального планирования (генеральные планы, правила землепользования и застройки, карты градостроительного зонирования). Так, изменения документов, связанные с приведением их в соответствие со сведениями Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН), изменения границ населенных пунктов без изменения градостроительных регламентов и территориальных зон могут быть приняты без проведения публичных слушаний.
Указанные положения законопроекта могут удешевить реализацию проекта строительства, что будет положительно воспринято девелоперами, однако лишит население и без того незначительных возможностей повлиять на градостроительную политику местных властей. Полагаю, что на практике многие изменения в документы территориального планирования будут выдаваться за «незначительные», не связанные с изменениями территориальных зон и градостроительных регламентов, и будут проводиться без уведомления населения о планируемых изменениях.
4. Изменение порядка подготовки и утверждения документов территориального планирования и внесения сведений о них в ЕГРН
Положения законопроекта продолжают развивать принцип приоритета сведений ЕГРН перед иными источниками. Соответственно, в законопроекте предлагается дополнительно закрепить, что в случае выявления противоречий между документами территориального планирования и данными ЕГРН приоритет будут иметь сведения, содержащиеся в ЕГРН. Данная проблема очень актуальна для многих городов.
Так, в Санкт-Петербурге часто встречаются ситуации, когда после принятия Генерального плана и Правил землепользования и застройки земельные участки многих правообладателей оказывались в 2 территориальных зонах, граница между которыми проходила по спорному земельному участку. И если ранее для строительства на таких земельных участках правообладатель часто сталкивался с необходимостью предварительно нести расходы на внесение соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки и Генеральный план, то после принятия законопроекта необходимость в этом может отпасть, если более 75% площади земельного участка будет отнесено к одной территориальной зоне.
Кроме того, актуальными на практике могут оказаться и положения законопроекта о случаях, когда земельный участок по сведениям ЕГРН находится в границах населенного пункта, а по утвержденным картам градостроительного зонирования – за пределами населенного пункта. Такое противоречие в законопроекте также предлагается решать на основании приоритета сведений ЕГРН перед документами территориального планирования, что, безусловно, можно оценивать положительно, однако реальный эффект от таких нововведений будет во-многом зависеть от того, как упомянутое положение законопроекта будет применяться на практике.
Подводя итог, можно утверждать, что принятие изложенных изменений в законодательство повысит инвестиционную привлекательность проектов комплексного и устойчивого развития территорий, предоставив девелоперам больше возможностей при разработке схем реализации проекта. В конечном итоге обсуждаемые поправки могут привлечь дополнительные частные инвестиции в связи со снижением рисков, связанных с реализацией проектов, – риск, связанный с отказом правообладателей продать их земельные участки, будет минимизирован. В сегодняшней экономической ситуации это обстоятельство крайне важно для бюджетов всех уровней. Соответственно, такие социально значимые проекты будут чаще реализовываться на практике, что позволит, к примеру, быстрее и эффективнее решать проблемы расселения аварийных домов.
Недостатки законопроекта
Однако в предлагаемой редакции законопроекта нет четкого перечня особо значимых случаев, при которых возможно изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд в рамках проектов комплексного и устойчивого развития. Это в перспективе может привести к нарушениям прав собственников земельных участков на застроенной территории и произвольному лишению их права собственности на земельные участки ради реализации коммерческого проекта, а не для государственных или муниципальных нужд. На мой взгляд, механизм изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд должен использоваться крайне ограниченно в случаях, когда выкуп таких участков у собственников на рыночных условиях невозможен. Следовательно, в законопроекте должен быть предусмотрен исключительный перечень случаев, когда необходимо использование механизма изъятия земельных участков. В остальных ситуациях инвестор проекта должен согласовывать рыночные условия выкупа с правообладателем.
При принятии законопроекта в предлагаемой редакции механизм изъятия земельных участков может быть использован недобросовестными инвесторами для приобретения земельных участков по заниженной цене, а не на основании свободного волеизъявления правообладателей недвижимости на застроенной территории.
Кроме того, полагаю, что общественные обсуждения и публичные слушания – необходимый механизм, который сужает пространство для произвола властей и ограничивает возможности реализации проектов, прямо противоречащих интересам населения. Этот механизм и так отнюдь не во всех случаях является эффективной защитой прав частных лиц, однако в связи с тем, что другой механизм отсутствует, полагаю, что любое ограничение сферы его применения негативно отразится на правах граждан на участие в градостроительной деятельности.
Возможные варианты преодоления выявленных недостатков
Несмотря на то что принятие законопроекта может позитивно повлиять на развитие проектов комплексного и устойчивого развития территорий в разных формах и внесет свой вклад в разрешение существующего хаоса в документах территориального планирования, надеюсь, что при его дальнейшем рассмотрении будут устранены отмеченные недостатки, а именно:
- будет максимально сужен перечень случаев, при которых возможно изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд при реализации коммерческих проектов;
- оставлена необходимость проведения публичных слушаний при любых изменениях документов территориального планирования.
