1 ноября 2017 г. в Государственную Думу ФС РФ был внесен пакет законопроектов, которые направлены на уточнение правовой регламентации статуса самовольных построек. Ими предлагается внести изменения в КоАП РФ о совершенствовании механизма пресечения самовольного строительства и в ГК РФ об уточнении положений о самовольных постройках. Полагаем, что новеллы станут важным дополнением действующего гражданского законодательства в части регулирования правового режима самовольных построек.
Стоит отметить, что на необходимость пересмотра отдельных положений, регулирующих вопросы самовольных построек, указывалось еще в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации от 7 октября 2009 г., в частности предлагалось взять курс на «либерализацию правового режима самовольной постройки». Либерализация виделась законодателем в признании нецелесообразным сносить те здания и сооружения, возведенные на земельных участках в нарушение разрешенного вида использования, на строительство которых были получены все необходимые разрешения. Внесенные законопроекты ориентированы на тот же курс.
Проблема самовольных построек всегда волновала российское общество, и споры, касающиеся регулирования этого вопроса, – распространенная категория дел в российских судах. Так, из анализа отчетов Судебного департамента при Верховном Суде РФ о работе судов общей юрисдикции за период с 2014 г. по первое полугодие 2017 г. видно, что количество споров, связанных с самовольными постройками, каждый год увеличивается более чем в полтора раза, а случаи удовлетворения исков только за первое полугодие 2017 г. составили 64%, что более чем на 10% больше по сравнению с 2016 г.
Действующая редакция ст. 222 ГК РФ к самовольной постройке относит то здание, сооружение, строение, которое отвечает хотя бы одному из следующих признаков:
1) возведено или создано на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке;
2) возведено или создано на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта;
3) возведено или создано без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Законопроект сохраняет указанные признаки самовольной постройки, исключая из этого перечня лишь п. 2 при условии, что на возведение здания или строения были в установленном порядке получены предусмотренные разрешения. Однако законодатель уточняет, что собственнику такого здания необходимо будет доказать, что он не знал и не мог или не обязан был знать о действии ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка.
Часто случается так, что собственник, построив здание, только спустя какое-то время узнает о том, что его земельный участок находится, например, в охранной зоне трубопровода. Противоположная практика судов по этой категории дел (например, Определение ВС РФ от 26 сентября 2017 г. по делу № 9-КГ17-11, Определение ВС РФ от 20 сентября 2016 г. по делу № 309-ЭС16-5381 ), видимо, и поспособствовала тому, что законодателем были предложены изменения в действующее законодательство.
Возникает вопрос: почему собственник не знал и не мог знать о том, что его участок находится в охранной зоне? Часто на Публичной кадастровой карте не отображается, что земельный участок находится в охранной зоне тех или иных линейных объектов. В принципе, обращение к данным Публичной кадастровой карты является достаточным основанием добросовестного «незнания» о таких ограничениях.
Еще одним источником, из которого предполагается возможным почерпнуть сведения о вхождении земельного участка в охранную зону, являются местные административные карты, но зачастую и они не содержат актуальных сведений.
Важное изменение, предусмотренное пакетом законопроектов, – появление альтернативы сносу, а именно приведение здания в соответствие с параметрами, установленными законом, правилами землепользования и документацией по планировке территории. Однако такая альтернатива применима в строго определенных случаях, в частности если лицо не имеет правоустанавливающих документов на земельный участок, то оно автоматически лишается возможности привести здание в соответствие с предъявляемыми параметрами.
Право органа местного самоуправления во внесудебном порядке принимать решение о сносе самовольной постройки не является новеллой. Однако помимо того, что такое решение теперь могут принимать не только администрация городского округа и муниципального района, но и администрация поселения, право органа местного самоуправления на решение вопроса о сносе самовольной постройки предлагается ограничить, а именно предоставить суду прерогативу решать вопрос о сносе или о приведении в соответствие с установленными требованиями объекта индивидуального жилищного строительства, а также созданного на садовом земельном участке жилого дома, садового дома. Полагаем, что такое исключение связано прежде всего с повышенной значимостью объектов, используемых, как правило, для постоянного проживания (ст. 25, 40 Конституции РФ устанавливают, что жилище неприкосновенно, никто не может быть произвольно лишен жилища), а также с тем, что действующая редакция ст. 222 ГК РФ практически не ограничивает полномочия администрации при принятии решения о сносе, что нередко приводило к злоупотреблениям.
Положения о защите имущественного интереса лиц, приобретших здание, сооружение, строение, права на которые были ранее зарегистрированы, также являются важным дополнением действующего законодательства. Однако стоит сразу оговориться: законопроект предлагает защищать имущественный интерес только добросовестного приобретателя здания, а не лица, которое непосредственно построило самовольный объект. Имущественный интерес добросовестного приобретателя предлагается защищать в двух направлениях: а) право на возмещение убытков в связи с утратой права собственности или потерей в рыночной стоимости созданного здания после приведения его в соответствие с установленными требованиями; б) право на возмещение расходов на снос самовольной постройки, приведение ее в соответствие с установленными требованиями.
Однако данные права нельзя назвать «жестом доброй воли» государства, поскольку им корреспондирует право Российской Федерации регрессного требования к государственному регистратору, по вине которого, установленной судом, в Единый государственный реестр недвижимости были внесены незаконные или недостоверные данные об объекте недвижимого имущества.
Возникают вопросы: как и в каком порядке суд будет устанавливать вину государственного регистратора во внесении незаконных или недостоверных сведений в ЕГРН? Будет ли решение о признании здания самовольной постройкой презюмировать вину государственного регистратора? На наш взгляд, при решении второго вопроса первый не входит в круг обстоятельств, подлежащих выяснению и исследованию в том же судебном процессе. Таким образом, будет правильным устанавливать вину государственного регистратора во внесении незаконных или недостоверных сведений в ЕГРН в отдельном судебном процессе, в частности при предъявлении Россией регрессного требования.
Учитывая, что возмещение собственникам сносимых зданий убытков и расходов будет иметь весомый размер (поскольку при определении таковых будет учитываться рыночная стоимость объектов), представляется логичным и правильным прибегнуть к использованию института страхования ответственности государственного регистратора.
Включение в КоАП РФ статей, предусматривающих возможность привлечения к административной ответственности лиц, которые не произвели снос самовольной постройки, либо не привели объект в соответствие с установленными параметрами, либо продолжают его эксплуатацию, является закономерным. Большой размер штрафных санкций будет стимулировать лиц исполнять требования законодательства о самовольных постройках.
Отдельного внимания заслуживают и предлагаемые изменения об административной ответственности за нарушение предельных параметров разрешенного строительства. Полагаем, что такое нововведение является необходимым и актуальным, поскольку часто приходится сталкиваться с ситуацией, когда недобросовестный застройщик на землях ИЖС возводит дома-блоки или многоквартирные дома, тем самым делая невыносимой жизнь жильцов и собственников квартир в указанных домах, которые годами вынуждены доказывать свою правоту в административных органах и суде. В частности, жителям таких домов приходится за своей счет проводить строительную экспертизу с целью подтвердить возможность раздела дома на несколько собственников, а также то обстоятельство, что дом возведен в соответствии с проектом по планировке территории населенного пункта.
Подводя итог всему вышеизложенному, хотелось бы отметить, что внесенный пакет законопроектов является необходимым дополнением действующего законодательства, поскольку направлен не только на более детальную регламентацию правового режима самовольных построек, но и на более полное гарантирование соблюдения прав и законных интересов широкого круга лиц.
