Аналитики проекта «ОВД-Инфо», занимающиеся мониторингом политических преследований, опубликовали доклад об использовании процедуры согласования уличных акций как инструмента цензуры.
В 2017 г. в России по ст. 20.2 КоАП (нарушение законодательства о митингах) привлекли более 3800 человек, в первой половине 2018 г. – более 1400 человек.
Большинство привлеченных к ответственности за нарушение законодательства о митингах составляют участники не согласованных с органами власти публичных мероприятий. Не погруженные в митинговую тематику наблюдатели могут задаться вопросом: «А разве сложно подать уведомление и согласовать мирную акцию?»
Почти во всех случаях уведомление о будущей акции подавалось, но местные власти либо отказывали в ее согласовании, либо предлагали организаторам для ее проведения безлюдные окраины населенных пунктов. Именно невозможность согласовать публичное мероприятие является истинной причиной неимоверно большого количества привлеченных к ответственности по ст. 20.2 КоАП.
В докладе «ОВД-Инфо» приведено множество способов несогласования публичного мероприятия. И с каждым уведомлением оснований для несогласования становится все больше и больше. В Казани, к примеру, не согласовали одну из площадок для митинга, так как в соответствии с паспортом антитеррористической защищенности там может находиться не более 200 человек, а уведомление подано на 1000.
Попытка согласовать акцию превратилась в ритуальное действие без шанса получить положительный результат.
Подали уведомление, получили отказ, но все равно вышли на акцию.
Задуманные как превентивное средство, препятствующее участию в несогласованных акциях протеста, высокие штрафы, обязательные работы и административный арест по ст. 20.2 КоАП перестали работать в 2017 г. (в 2015 г. – 748 привлеченных, в 2016 г. – 843, в 2017 г. – 3800). Большинство выходящих на несогласованные акции уверены, что отказ в согласовании является незаконным. При этом они допускают свое задержание полицией и последующее наказание. Кроме того, в регионах стали формироваться группы взаимопомощи, которые помогают с уплатой штрафов и скидываются на передачи в спецприемник для арестованных.
Выход на несогласованную акцию стал самостоятельной формой протеста, а задержание и наказание за участие в таком мероприятии – хоть и неприятные, но вынужденные атрибуты «борца с режимом».
После каждой массовой несогласованной акции полиция и суды на несколько месяцев загружаются десятками, а в столице – сотнями дел, возбужденных по ст. 20.2 КоАП. Речь в данном случае не идет о всестороннем рассмотрении дел, и большую роль здесь играет их количество. У судов есть своя пропускная способность, а внезапно возникшие десятки дел приходится вклинивать в уже имеющееся расписание судебных заседаний.
Поэтому полиция и суды рассматривают дела в конвейерном порядке. Рапорты полицейских, протоколы стали шаблонными – материалы дел в отношении разных задержанных состоят из одних и тех же копий документов, в которых меняются лишь анкетные данные. Суды идут по тому же пути – меняют только личные данные. Мне приходилось видеть решения, в которых забывали поменять пол и фамилию.
Через полгода сотни жалоб о нарушении ст. 11 Конвенции (право на свободу собраний и объединений) из России направляются в ЕСПЧ. Причем и там сложился правовой конвейер по рассмотрению таких дел, однако Суду это явно не нравится. Анализ деятельности коллег по защите мирных протестующих в Европейском Суде показывает, что сейчас в ЕСПЧ около 1000 жалоб на нарушение права на свободу собраний. Большинство из них – от рядовых участников несогласованных акций. С января 2018 г. ЕСПЧ стал коммуницировать жалобы привлеченных по ст. 20.2 участников мирных несогласованных акций в упрощенном порядке. Это шаг к либерализации национального законодательства о митингах и один из сигналов, адресованных властям России.
Первым сигналом стало Постановление по делу «Лашманкин и другие против России», во исполнении которого, кстати, было принято Постановление Пленума ВС РФ от 26 июня 2018 г. Второй сигнал как раз заключался в создании большого пакета коммуницированных дел по жалобам о нарушении права на свободу собраний, как по упрощенной процедуре, так и в общем порядке. Третий сигнал – решение Большой Палаты ЕСПЧ по делу «Навальный против России», в котором было применено правило ст. 46 Конвенции о необходимости изменения законодательства о публичных мероприятиях. У Европейского Суда еще есть один правовой инструмент – вынесение пилотного постановления, в котором установят период, в течение которого власти России будут обязаны законодательно изменить существующую правоприменительную практику и прекратить массовые привлечения к ответственности мирных демонстрантов. Но перед этим стоит ожидать большого количества решений об установлении нарушения ст. 11 Конвенции. Таких дел, прошедших все стадии рассмотрения и готовых к вынесению постановления ЕСПЧ, уже более сотни.
Плохое ли законодательство о митингах в России и нужно ли его менять?
Россия – страна правоприменения, а не закона. Если посмотреть на процедуру согласования и обязанности органа власти, описанные в законе, то в этой части не было серьезных изменений. Кроме появления гайд-парков и возможности у регионов устанавливать дополнительные места, в которых нельзя проводить митинги, демонстрации и шествия.
А вот правоприменение серьезно изменилось в 2012 г. Добиться признания незаконным отказа в согласовании стало невозможно. Да, есть единичные случаи побед, но это исключения, подтверждающие общее правило. К тому же победное решение не трактуется как автоматическое согласование, а лишь обязывает власти повторно рассмотреть уведомление.
Российские суды стали рассматривать административные иски исключительно с формальной стороны: дан ли ответ в установленные сроки, указана ли причина, по которой было предложено изменить место или отказано в согласовании, предложен ли иной вариант. Суды не разбираются, возможно ли достичь целей публичного мероприятия на месте, предложенном взамен заявленному организаторами. В их решениях прослеживается приравнивание публичных мероприятий к корпоративным (закрытым) с четко определенным составом участников, поэтому предложение властей провести митинг на окраине населенного пункта признается обоснованным. Так, в решении суда г. Набережные Челны Республики Татарстан было указано, что предложение провести митинг на окраине города не препятствует реализации права на свободу собраний, а, наоборот, содействует. Однако даже обозначение публичного мероприятия предполагает наличие публики, да и цель его – распространение мнений, формирование мнений, а значит, любой должен иметь возможность стать если не участником акции, то по крайней мере наблюдателем.
Чтобы изменить правоприменение, необходимо исключить из законодательства формальные основания для отказа в согласовании публичных мероприятий.
Первым законодательным изменением должно быть лишение права регионов устанавливать дополнительные места, в которых проведение публичных мероприятий запрещено, т.е. необходимо исключить ч. 2.2. ст. 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях и пикетированиях».
Региональные законодатели установили явно необоснованные запреты: десятки и сотни метров от остановок, образовательных и медицинских организаций, дорог общего пользования, зданий органов муниципальной и государственной власти и т.д. Если на карте обозначить все запретные территории, то станет понятно, что в большинстве населенных пунктов центр находится под официальным запретом для проведения публичных мероприятий.
Но возможные либеральные изменения в законе будут лишь косметическим ремонтом, не решающим проблему. России нужен новый закон «О манифестациях», основанный на практике Европейского Суда, на его решениях о нарушении ст. 11 Конвенции. В преамбуле этого закона должно быть написано: «Представители власти обязаны предпринимать все усилия, чтобы мирная манифестация состоялась в заявленное время и заявленном месте». Лишь тогда можно будет ожидать позитивных изменений.
В новом законе должны быть предусмотрены и иные нормы, препятствующие злоупотреблениям со стороны органов власти. К примеру, необходимо сократить максимальный срок рассмотрения уведомления: ответ должен быть получен не в течение трех суток, как сейчас, а «в тот же день». Это, во-первых, позволит организаторам акции оперативно подать новое уведомление, если в первом были дефекты, а во-вторых, уменьшит возможности властей по «изобретению» оснований для переноса акций и для отказа в их проведении.
Кроме того, следует законодательно закрепить обязанность организовать гайд-парки с большой вместимостью в центре населенного пункта. Органам власти необходимо запретить проводить свои культурно-массовые мероприятия на их территории. Сейчас же они все находятся на окраинах и, как правило, рассчитаны в лучшем случае на несколько сотен человек.
Возможность властей «мотивированно предлагать» изменить место и время проведения публичного мероприятия тоже должна быть ограничена. Нужно установить законодательный запрет на предложение о переносе публичного мероприятия на другой день. Время акции не должно переноситься более чем на один час. Предложенное властями новое место должно располагаться максимально близко к первоначально заявленному и быть доступным не только участникам акции, но и сторонним наблюдателям.
Реформировать необходимо и процедуру судебной защиты. Существующие гарантии в Кодексе административного судопроизводства явно не защищают право на свободу собраний. Необходима отдельная глава об обжаловании действий и решений органа власти, вынесенных в ходе процедуры согласования публичных мероприятий.
В этой главе должна быть не только описана процедура рассмотрения – максимально сокращенные сроки рассмотрения иска и возможной апелляции, но и закреплена обязанность ответчика (органа власти) доказывать наличие реальных причин, по которым невозможно проведение акции в заявленном месте, представлять доказательства того, что предложенные властями место или время равнозначны несогласованным.
Не менее важным должно быть и наделение судов исключительным правом признавать акцию согласованной в случае признания отказа в согласовании незаконным и/или немотивированным.
Вышеперечисленные предложения не являются исчерпывающими, но они касаются проблем, требующих незамедлительной реакции.
