Аналитики проекта «ОВД-Инфо», занимающиеся мониторингом политических преследований, выпустили доклад об использовании процедуры согласования уличных акций как инструмента цензуры.
Как возникла идея исследования
Необходимость изучить проблемы согласования уличных акций в России назрела уже давно. Российское законодательство запрещает проводить публичные мероприятия, предварительно не уведомив о них власти. На практике, особенно когда речь идет о протестных акциях, эта процедура оборачивается тем, что власти под тем или иным предлогом не разрешают проводить мероприятие на предложенных организатором условиях или же затягивают процесс согласования до последних дней перед акцией.
«Несогласованный» статус мероприятия приводит к ряду серьезных последствий.
Во-первых, с 2012 г. запрещается начинать агитацию, пока мероприятие не согласовано. Агитация означает фактически распространение любой информации о готовящейся акции. Это может стать основанием для судебного преследования отдельных людей, а с 2013 г. – также для блокировки онлайн-СМИ и других интернет-площадок, на которых такая информация распространяется.
Во-вторых, отсутствие согласования определяет облик акции в СМИ и в общественном мнении, превращая ее в незаконную и неправильную, даже если она проходит мирно и без каких-либо существенных нарушений.
«Несогласованности» оказывается достаточно для того, чтобы акцию признавали незаконной полиция, а затем и суды. «Организация» несогласованного мероприятия или участие в нем грозит задержаниями, серьезными штрафами, обязательными работами и арестами. Наказание в последние года неоднократно ужесточалось. В 2014 г., через два года после первого заметного ужесточения, был введен арест до 30 суток за «повторное» нарушение по статье о нарушении установленного порядка проведения публичных мероприятий, а также появилась уголовная статья о «неоднократном» (более двух раз за 180 дней) нарушении с наказанием до пяти лет лишения свободы. Сам факт задержаний во время мирной акции провоцирует конфликты митингующих с полицией, что, в свою очередь, повышает риск их уголовного преследования.
Как правило, за продолжительным и многостадийным процессом обмена «сухими» документами между организатором и властями оказывается непросто уследить. Кроме того, за ним стоит сложная нормативная база, без серьезной проработки которой внешнему наблюдателю сложно утверждать, допущено ли нарушение закона. В результате, будучи фундаментом для кардинального ограничения свободы собраний, процедура согласования сама по себе остается в тени.
Каким образом осуществляются эти ограничения? Какие инструменты используют власти для запрета нежелательных уличных акций? Прибегают ли они к нарушению закона или же в этом нет необходимости? Для того чтобы ответить на эти вопросы, потребовалось изучить большое количество разрозненных документов: многочисленные федеральные и региональные законы, постановления и регламенты местных властей. Однако исследование было бы неполным без анализа документов, описывающих конкретные истории несогласования. Такие документы – уведомления, ответы на них и дальнейшие переговоры между организаторами акций и властями – были собраны Советом при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Все они касаются всероссийской антикоррупционной акции 26 марта 2017 г., объединившей публичные мероприятия в десятках городов России. Почти нигде организаторам не удалось согласовать мероприятие, что привело к массовым задержаниям и административным преследованиям, а также к возбуждению нескольких уголовных дел.
О проблемах, затронутых в докладе
В работе над докладом мы обращали особое внимание на то, в каких случаях причины нарушения прав организаторов публичных мероприятий связаны с качеством законодательства, а в каких – с практикой его применения и, в первую очередь, с прямым нарушением установленных норм. В самом общем виде претензии к качеству нормативной базы можно обозначить двумя характеристиками: сложность одних норм сочетается с недоработанностью других.
В течение последних лет законодательство пополнялось все новыми запретами в сфере свободы собраний. Был ограничен круг возможных организаторов акций, появились новые ограничения тематики мероприятий. Поправки в федеральный закон активизировали законодательную деятельность в регионах: в результате существенно возросла площадь территорий, где запрещено проводить акции, особенно в центральных районах городов. Процедуру согласования регулирует множество законов и нормативных правовых актов, которые принимают все уровни и ветви власти. В различных документах встречаются прямые противоречия норм друг другу. Так, в некоторых региональных законах три дня для ответа на уведомление о проведении акций превращаются в три рабочих дня, что существенно затягивает коммуникацию между организаторами и властями.
При подготовке к согласованию организатору недостаточно ознакомиться с федеральным законом о митингах: он вынужден собирать мозаику из разрозненных и не всегда очевидных норм. Только для определения статуса места, в котором запланировано мероприятие, следует выяснить, кто является владельцем территории, не подпадает ли она под федеральный или региональный запрет, не является ли она специально отведенным местом, на котором действуют другие правила информирования, нет ли рядом памятников культуры и объектов транспортной инфраструктуры – все это в большей или меньшей степени будет влиять на процедуру согласования.
Сложность нормативной базы сочетается с многочисленными пробелами регулирования, которые проявляются на разных этапах процесса согласования. Приведем лишь несколько примеров.
При подготовке уведомления возникает вопрос: в каком виде организатор должен указать место проведения мероприятия и должен ли он называть своих уполномоченных, если собирается проводить мероприятие без них? Неясно, кто должен подтверждать соответствие организатора требованиям федерального закона. Нигде не говорится, в какой форме должно быть разрешение от владельца, если мероприятие планируется на частных территориях.
Даже принципиальный вопрос о сроках согласования частично прояснился только в 2018 г. благодаря разъяснениям Верховного Суда РФ о том, как высчитывать дни подачи уведомлений и направления ответов властей, однако и здесь некоторые вопросы остались неразрешенными. Закон почти не регулирует ход коммуникации после подачи уведомления, если акция не была согласована сразу. В результате власти, рассматривающие уведомления, могут приравнять продолжение коммуникации к подаче нового уведомления, что в большинстве случаев означает отказ в согласовании из-за пропущенных сроков.
Отдельной проблемой являются требования к обоснованности и мотивированности ответов на уведомления, хотя на эту тему высказались и Конституционный, и Верховный суды РФ. Например, при проведении акций рядом с памятниками культуры или на объектах транспортной инфраструктуры в отказе в согласовании местные власти могут сослаться на запрет другого ведомства, к форме которого закон не предъявляет никаких требований. Встречаются проблемы и с терминологией: в некоторых документах речь идет не о «публичных мероприятиях», которым дано определение в федеральном законе, а о неких «общественно-политических мероприятиях». В разных субъектах Федерации по-разному трактуется понятие «транспортная инфраструктура». Не всегда понятно, что подразумевается в региональных законах под теми или иными типами объектов, рядом с которыми не разрешается проводить митинги. Возникают проблемы с определением границ площадок – например, когда речь идет о «непосредственно прилегающих территориях» или о специальных местах для проведения публичных мероприятий.
Проблемы с качеством нормативного регулирования организации публичных мероприятий приводят к тому, что процесс согласования акций из формальной процедуры, опосредующей реализацию конституционной свободы собраний, превращается в своего рода фильтр, контроль над которым находится в руках региональных и местных властей. Но даже и в этих условиях уполномоченные органы власти нередко не соблюдают существующие законодательные нормы. Большая часть выявленных нами нарушений сосредоточены в содержании и в сроках ответов на уведомления о публичных мероприятиях.
Распространенной практикой являются неясные ответы на уведомления, из содержания которых невозможно понять, отказ ли это в проведении акции, предложение что-то изменить или предупреждение о недопустимости по закону. Самыми популярными поводами для отказа в согласовании или предложения изменить условия проведения мероприятия являются проведение других мероприятий (публичных или массовых – спортивных, культурных, развлекательных), различные ремонтные работы или работы по благоустройству. Закон не содержит прямого запрета на проведение акций в таких условиях и требует от властей, во-первых, четко обосновывать, почему проведение мероприятия невозможно, а во-вторых, предложить организатору альтернативное место или время. На практике органы власти, как правило, считают указание на проведение другого мероприятия или ремонтные работы достаточным обоснованием для предложения изменить место и даже для отказа. Нередко организаторам не предлагают альтернативной площадки, а если предлагают, то в удаленных местах, которые не удовлетворяют организаторов. На подачу нового уведомления к этому моменту может не остаться времени.
Помимо обоснованности ответов на уведомления возникают сложности, связанные со скоростью переговоров между организаторами и властями. Затягивание сроков коммуникации не обязательно сопровождается прямым нарушением законов: достаточно того, чтобы администрация, не расположенная идти навстречу организатору, отвечала медленно и не предоставляла полной информации, а выдавала ее постепенно. Вместе с тем почти в трети изученных нами случаев органы власти так или иначе нарушили установленный срок для ответов на уведомления организаторов акций. По закону, если в срок от властей не поступило встречных предложений или отказа, организатор может считать акцию согласованной и начинать подготовку к ней.
Иногда отказы сопровождаются особенно грубыми нарушениями. В Волгограде администрация отказала в согласовании антикоррупционной акции, сославшись на то, что с середины марта до конца апреля на всей территории города будут проводиться работы по благоустройству с использованием крупногабаритной техники, которая может создать угрозу безопасности участников митинга. Постановление о проведении «месячника благоустройства» было принято уже после подачи уведомления организатором акции и на момент отказа не было опубликовано. В Чебоксарах власти отказали организаторам антикоррупционной акции, сославшись на ранее согласованную акцию «Молодой гвардии “Единой России”». При анализе документов мы обнаружили, что уведомление от «Молодой гвардии» поступило только на следующий день.
Рекомендации
Многие из указанных нарушений свидетельствуют о дисфункции судебного и общественного контроля за процедурой согласования публичных мероприятий. В своем докладе мы весьма кратко касаемся этих проблем, которые сами по себе требуют отдельного изучения. Вместе с тем даже после ознакомления с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 26 июня 2018 г. № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях» становится очевидным, что ВС РФ уделяет куда больше внимания вопросам соблюдения сроков для ответов на уведомления об акциях и формальному предложению альтернативной площадки в случае изменения места, нежели выстраиванию столь необходимого в этом вопросе баланса между частным и публичным интересами, системы понятных критериев обоснованности решения органов власти.
Показательно и то, что о некоторых случаях грубого нарушения властями законодательства о свободе собраний, таких как пропуск установленного срока, предоставление организаторам акции ложной информации о доступности места проведения акции или согласование альтернативного мероприятия «задним числом», мы узнали лишь в ходе внимательного изучения документов, к которым нет открытого доступа. Можно лишь предполагать, какое количество нарушений и незаконных ограничений свободы собраний в масштабах всей страны так и остаются неизвестными. Очевидно, что существующие механизмы контроля не работают, возможности институтов гражданского общества и СМИ в этом вопросе ограничены уже тем, что информация об отказах в согласовании или предложениях изменить условия проведения публичных мероприятий не публикуется.
В том или ином виде о непрозрачности процедуры согласования акций уже давно говорят не только правозащитные организации, но и некоторые представители государственных институтов. Так, в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 г. предлагается на сайтах региональных и муниципальных органов власти размещать информацию о местах, в которых запрещено проводить публичные мероприятия.
К большей открытости процедуры согласования приведет доступ к сведениям о поступивших уведомлениях, о согласованных и несогласованных мероприятиях с указанием конкретных причин и приложенными документами (из которых можно убрать персональные данные), о проведенных акциях и санкциях для организаторов и участников. Своевременная публикация в открытом доступе информации обо всех запланированных публичных и массовых мероприятиях, а также о ремонтных работах и работах по благоустройству существенно упростила бы для организаторов выбор места и времени проведения акции и во многом разрешила бы проблему занятых площадок, переноса акций и затягивания сроков переговоров между организаторами и властями.
Вообще процедуру согласования публичных акций практически не затронула технологизация. Почти нигде не предусмотрена возможность подавать уведомление удаленно, не говоря уже о том, чтобы согласование акций в установленные сроки проходило по принципу «одного окна», без необходимости для организатора вычислять, с каким ведомством согласовывать конкретную акцию.
Такие точечные изменения помогли бы решить ряд проблем, связанных с согласованием, однако едва ли позволят переломить ситуацию с ограничением свободы собрания в целом и на этапе согласования в частности. Это требует кардинальных реформ.
Во-первых, не может соответствовать принятым в демократическом обществе стандартам прав и свобод человека такое положение вещей, при котором любые спонтанные акции оказываются вне закона.
Во-вторых, даже самое ясное и детальное законодательство не будет работать без последовательного судебного контроля, который не ограничивается лишь вопросами формального соблюдения отдельных нормативных положений, а выстраивает прозрачную систему балансов и критериев, делает правовое регулирование предсказуемым и эффективным.
Наконец, равная коммуникация организаторов и властей невозможна в условиях дисбаланса прав и обязанностей. Сейчас мы наблюдаем ситуацию, когда компетентные органы власти имеют практически неограниченные полномочия по принятию решений об отказе в согласовании акций или по изменению условий их проведения, не неся при этом практически никакой ответственности за свои злоупотребления и ошибки. Нам не известно ни об одном случае привлечения чиновников к уголовной ответственности за воспрепятствование реализации свободы собраний, а после упомянутых разъяснений Пленума Верховного Суда РФ в случаях с нарушениями при согласовании публичных мероприятий это стало невозможным. К административной же ответственности за последние 10 лет были привлечены несколько чиновников, многие из которых отделались минимальными наказаниями.
