15 ноября Большая Палата ЕСПЧ пересмотрела решение по делу «Навальный против России», вынесенное 2 февраля 2017 г. Тогда Суд признал нарушение прав Алексея Навального по ст. 5, 6 и 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, однако отказался рассматривать жалобу о нарушении ст. 14 и 18 в совокупности со ст. 11 Конвенции, ст. 18 в совокупности со ст. 5 Конвенции. Однако выводы Суда не устроили ни заявителя, ни государство-ответчика.
Повод для обращения в ЕСПЧ
5 марта 2012 г. Алексей Навальный был задержан во время митинга на Пушкинской площади, участники которого протестовали против массовых фальсификаций, якобы допущенных во время выборов Президента РФ. Через два с лишним месяца он был вновь задержан во время проведения массовой акции «Народные гуляния», а на следующий день – на митинге, который проходил на Кудринской площади.
27 октября 2012 г. сотрудники правоохранительных органы задержали Алексея Навального во время пикета возле Следственного комитета РФ в знак протеста против пыток и репрессий. Кроме того, оппозиционер был дважды задержан 24 февраля 2014 г. В первый раз – у здания Замоскворецкого районного суда, где проходило оглашение приговора по «болотному делу», во второй раз – во время вечернего митинга на Тверской.
Каждый раз Алексея Навального доставляли в полицейский участок для составления протокола об административном задержании. Ему вменялось совершение нарушения установленного порядка проведения собраний по ст. 20.2 КоАП или неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции по ст. 19.3 КоАП. Дважды его задержание после составления протоколов длилось более трех часов.
Все дела об административных правонарушениях рассматривались в судах, которые признавали Алексея Навального виновным. Пять раз ему назначали административное наказание в виде штрафа в размере от 1 тыс. до 30 тыс. руб. и ареста на 7 и 15 суток. Попытки обжаловать судебные решения не увенчались успехом, после чего он обратился в Европейский Суд.
Первое рассмотрение дела Навального в Страсбурге
В своих жалобах в ЕСПЧ Алексей Навальный ссылался на нарушение ч. 1 ст. 5 «Право на свободу и личную неприкосновенность», ст. 6 «Право на справедливое судебное разбирательство», ст. 11 «Свобода собраний и объединений», ст. 14 «Запрещение дискриминации» и ст. 18 «Пределы использования ограничений в отношении прав» в совокупности со ст. 5 и 11 Конвенции.
Навальный указал на незаконность его задержания во всех семи случаях и на то, что дважды оно длилось более трех часов. Заявитель отметил и ряд процессуальных нарушений, допущенных в ходе задержаний. В частности, он утверждал, что протоколы об административном задержании могли быть составлены на месте, а не в полицейских участках. В жалобе также указывалось на безосновательное обвинение его в неповиновении законным распоряжениям сотрудников правоохранительных органов, поскольку он не получал от них никаких распоряжений и требованиям их подчинялся. Жаловался он и на безосновательное задержание его на срок более трех часов. Кроме того, Навальный отметил, что публичные мероприятия с его участием не угрожали ни дорожному движению, ни общественному порядку, а нарушение последнего не вменялось ему в ходе производства по административным правонарушениям. Он жаловался на политическую предвзятость российских властей и предпринятые ими попытки наказать его за их критику. Кроме того, заявитель подверг сомнению обоснованность вынесенных судебных решений.
В возражениях на жалобы Правительство РФ ссылалось на законность и необходимость задержания Алексея Навального с целью привлечения его к административной ответственности. В частности, государство-ответчик признало факт разгона мирных собраний во всех семи спорных случаях, однако указало на их несанкционированный характер и подтвердило обоснованность действий правоохранительных органов. Российские власти отметили, что в некоторых случаях собрания граждан мешали дорожному движению, в двух спорных случаях госорганы проявляли необходимую терпимость, которая выражалась в том, что полиция давала время протестующим гражданам на проведение публичных мероприятий. Отмечалось, что неоднократное доставление заявителя в полицейский участок было оправданным в силу невозможности составления на месте протоколов об административном задержании.
Также государство-ответчик указало на то, что продолжительность административного задержания заявителя не превышала трех часов с момента его доставления в полицейский участок, за исключением двух случаев, когда гражданину вменялось совершение правонарушений, за которое предусматривается административное лишение свободы. В этих двух случаях срок задержания Алексея Навального составил 48 часов в соответствии с российским законодательством. Правительство РФ ссылалось на беспристрастность суда при рассмотрении дел об административных правонарушениях с участием заявителя, который, как было указано, имел все необходимые средства правовой защиты. Также отмечался справедливый характер примененных к нему санкций.
2 февраля 2017 г. ЕСПЧ в своем решении признал нарушение прав заявителя в соответствии со ст. 5, 6, 11 Конвенции по шести случаям задержания. При этом ЕСПЧ отказался рассматривать жалобу заявителя по ст. 14 и 18 в совокупности со ст. 11 Конвенции, ст. 18 в совокупности со ст. 5 Конвенции. Суд присудил заявителю 50 тыс. евро морального вреда, 1025 евро материального вреда и 12 653 евро судебных расходов.
Ни Алексей Навальный, ни российское Правительство не согласились с решением Европейского Суда и обратились с ходатайствами о направлении его на рассмотрение Большой Палатой ЕСПЧ.
Выводы Большой Палаты
Изучив материалы дела, Большая Палата ЕСПЧ подчеркнула фундаментальный характер права на собрания, отметив, что Правительство может устанавливать правила их проведения, однако последние не могут быть самоцелью. Было учтено, что за относительно короткий период времени Алексей Навальный подвергался задержанию семь раз и признана ведущая роль заявителя в первых четырех эпизодах задержания, в отличие от пятого и шестого. Также было указано на возможность составления протоколов об административном задержании на месте. Как указала Большая Палата, государство-ответчик не пояснило, почему полиция удерживала заявителя на протяжении нескольких часов, а в некоторых случаях – всю ночь.
Также Суд отметил, что задержание Алексея Навального в пяти случаях, возможно, и преследовало «законную цель», однако оно не было «необходимо в демократическом обществе». Ни одно из рассматриваемых мирных собраний не было сопряжено с нарушениями российского законодательства, однако это не помешало их разгону. Власти должны проявлять терпимость к публичным мероприятиям, даже если они не были санкционированы должным образом. Большая Палата ЕСПЧ отметила, что заявитель подвергся преследованию сродни уголовному, хотя такой вид ответственности не должен применяться к участникам мирных собраний.
При этом Суд подчеркнул отсутствие «законной цели» в пятом и шестом эпизодах задержания заявителя. В частности, пятое задержание произошло уже в тот момент, когда Алексей Навальный вместе со своими спутниками покинул демонстрацию, и они при этом не нарушали законных требований. При шестом задержании сотрудники правоохранительных органов решили, что люди у здания суда участвуют в несанкционированном митинге, некоторые из них выкрикивали политические лозунги, но сам заявитель не участвовал в этом.
Также Большая Палата отметила нарастающую суровость в отношении российских властей к Алексею Навальному и то, что он является «мишенью» в общем курсе подчинения оппозиции. Суд указал, что меры, принятые в пятом и шестом случаях задержания, преследовали скрытую цель по подавлению политического плюрализма, который является компонентом эффективной политической демократии, управляемой верховенством закона.
Кроме того, отмечается, что российское законодательство о публичных мероприятиях не содержит необходимых гарантий против произвольных посягательств властей. В этой связи Суд выявил «структурную неадекватность» нормативной правовой базы РФ. Для учета фундаментального значения права на мирные собрания и демонстрации терпимости к несанкционированным собраниям России рекомендовано разработать соответствующий правовой механизм.
Оценив обстоятельства дела, Большая Палата ЕСПЧ пришла к выводу о том, что в семи случаях задержания Алексея Навального была нарушена ч. 1 ст. 5 Конвенции, в шести случаях – ч. 1 ст. 6. Также Суд выявил нарушения ст. 11, ст. 18 в совокупности со ст. 5 и 11 Конвенции.
В результате Большая Палата присудила заявителю ту же сумму, что и в первом решении ЕСПЧ.
Особое мнение судей
Решение по делу содержит особые мнения судей ЕСПЧ Дмитрия Дедова, Алеша Пейчала, Жоржа Раварани, Тима Эйке и Петера Пацолаи, идущие вразрез с мнением большинства о признании нарушения ст. 18 Конвенции. При этом часть этих судей выступала против применения этой статьи в деле; другие, наоборот, настаивали на ее нарушении в пятом и шестом случаях задержания.
Пятеро судей полагают, что ст. 18 не является надлежащим инструментом для оценки действий органов власти в части злоупотреблений, допущенных в отношении заявителя. По их мнению, этот вопрос мог быть успешно разрешен с помощью ст. 17 Конвенции. Ее применение позволило бы ЕСПЧ выяснить, являются ли отдельные эпизоды дела в своей совокупности проявлениями системы, которая пытается грубо ограничить законодательными, административными или судебными средствами демократические права заявителя.
Мнение представителей Алексея Навального в ЕСПЧ
«АГ» попросила всех представителей Алексея Навального прокомментировать решение Большой Палаты и его значимость.
Адвокат Анна Маралян отметила, что это дело примечательно прежде всего тем, что Большая Палата выявила нарушения во всех заявленных эпизодах. Вместе с тем, по ее словам, при первом рассмотрении дела Судом было установлено, что, хотя задержания Алексея Навального и препятствовали участию заявителя и других лиц в протестных акциях, не было необходимости рассматривать дело на предмет нарушения ст. 18 Конвенции в сочетании со ст. 5 или 11.
Адвокат Каринна Москаленко продолжила: защите удалось убедить Суд принять дело к рассмотрению Большой Палатой по ст. 18 Конвенции. Она напомнила, что механизм ЕСПЧ не предусматривает возможности апелляции: стороны подают не «жалобы», а ходатайства о принятии дела к юрисдикции Большой Палаты для рассмотрения наиболее сложных вопросов права, которые имеют разное толкование или требуют выработки новых правовых подходов Суда. ЕСПЧ принимает к рассмотрению Большой Палаты дела, которые могут изменить его практику. «После повторного рассмотрения дела “Навальный против России” Большая Палата признала нарушение ст. 18 в совокупности со ст. 5 и 11», – подчеркнула Каринна Москаленко.
Она отметила, что ст. 18 Конвенции применяется редко, в частности в российских делах – во второй раз, впервые после дела «Гусинский против России» (№ 70276/01), а в целом это лишь 11-й случай в практике ЕСПЧ. «Существует стойкий миф, что ст. 18 – о политической мотивированности дела, – отметила адвокат. – Утверждаю, что в этой норме Конвенции нет ни слова ни о политике, ни об экономике. Это особенная норма, она может применяться только в совокупности с другими, например со ст. 5, 11, и создавалась она для того, чтобы ограничения, предусмотренные Конвенцией, не применялись в целях, противоречащих ей».
Каринна Москаленко также пояснила: «Бремя доказывания нарушения со стороны государства при обращении в Европейский Суд лежит на заявителе. Это еще в большей мере относится к норме, сформулированной в ст. 18 Конвенции, так как в этом случае государство обвиняют в том, что оно руководствуется явно неправомерными – “иными” – целями. Они могут быть политического, экономического характера и иными, не соответствующими тем целям, в соответствии с которыми ограничения предусматриваются Конвенцией».
Адвокат рассказала, что о необходимости особо тщательного доказывания нарушения ст. 18 было подробно написано в решениях по делам «Ходорковский против России» (№ 5829/04) и «Ходорковский и Лебедев против России» (№ 11082/06, № 13772/05). Суд подчеркивал, что мотивы, противоречащие целям Конвенции, например политического характера, могли наличествовать, однако должно быть бесспорно доказано, что исключительно они являлись целью. Позже, в ноябре 2017 г., в деле «Мерабишвили против Грузии» (№ 72508/13) ЕСПЧ вернулся к этому вопросу, и подходы Суда к стандартам доказывания по ст. 18 Конвенции претерпели изменения.
По словам Анны Маралян, для защиты было важно донести до Суда, что ограничение отдельных прав может нарушать установленные Конвенцией требования и преследовать иные скрытые цели. «После рассмотрения дела Большая Палата постановила, что власти РФ нарушили все заявленные права и свободы, за исключением ст. 14 Конвенции, которая, как указал Суд, не нуждалась в исследовании, – пояснила адвокат. – Примечательно, что в нашем деле Суд признал нарушение ст. 18 в совокупности со ст. 11 Конвенции».
Анна Маралян подчеркнула, что ЕСПЧ со ссылкой на ст. 46 Конвенции настоятельно призвал российское государство принять меры, препятствующие нарушению права на свободу собраний и массовым административным задержаниям во время мирных демонстраций.
Говоря о размере компенсации морального вреда и судебных расходов, Константин Терехов отметил, что Большая Палата согласилась с суммами, присужденными ранее ЕСПЧ, ошибочно заявив, что Алексей Навальный не представил своей позиции по этому вопросу в Большую Палату. «Здесь стоит обратить внимание на то, что компенсация морального вреда в размере 50 тыс. евро была оспорена мной в Большой Палате. Наша аргументация была основана на позиции судьи Келлер, которая в своем особом мнении к первому решению указала, что в аналогичных делах Суд присуждал компенсацию морального вреда 25 тыс. евро за один эпизод нарушения, а Алексею Навальному присудил 50 тыс. за семь эпизодов. По мнению судьи, компенсация морального вреда могла бы быть в три с лишним раза больше», – отметил он.
Позиция Минюста
Редакция «АГ» обратилась за комментариями и к Министерству юстиции.
Как указали в ведомстве, ЕСПЧ уже давно пытается сформировать практику применения ст. 18 Конвенции, которая запрещает применение ограничений, допускаемых Конвенцией в отношении закрепленных в ней прав и свобод, для иных целей, нежели те, для которых они были предусмотрены. Постановление от 15 ноября 2018 г. по пяти жалобам Алексея Навального – одно из нескольких в ряду схожих недавних решений в отношении разных государств. Например, в сентябре этого года нарушение ст. 18 Конвенции признано в деле против Азербайджана, а в конце прошлого года – в деле против Грузии.
Министерство юстиции подчеркнуло, что жалобы Алексея Навального о том, что он являлся жертвой преследования со стороны государства, были отвергнуты Европейским Судом в пяти из семи рассмотренных эпизодов пресечения незаконных манифестаций, и нарушение ст. 18 установлено именно в тех двух эпизодах, в которых соответствующая жалоба даже не заявлялась. При этом во всех случаях привлечения заявителя российскими судами к административной ответственности (ст. 6 Конвенции) Большая Палата ЕСПЧ не стала рассматривать жалобу Алексея Навального о его якобы дискриминации в нарушение ст. 14 Конвенции.
«Кроме того, Европейский Суд подтвердил снижение затребованной заявителем суммы компенсации почти в три раза. Это демонстрирует обоснованность позиции властей РФ и ставит под сомнение аргументацию Суда, который полагает, что днем человек может быть жертвой преследования, а вечером – уже нет, – пояснил Минюст. – Можно предположить, что именно поэтому постановление было принято судьями не единогласно».
Как сообщило ведомство, выплата присужденной Европейским Судом компенсации будет осуществлена в общем порядке в установленный Конвенцией срок при условии своевременного предоставления заявителем надлежаще оформленных реквизитов.
Мнения сторонних экспертов о важности решения
Глава юридической службы «Апологии протеста» Алексей Глухов отметил важность решения Большой Палаты ЕСПЧ для соблюдения права граждан на свободу собраний в России. «Многие обратили внимание на нарушение ст. 18 Конвенции и политическую мотивированность преследования политика, – отметил эксперт. – И это действительно редкое решение: 11-е за всю практику ЕСПЧ и 2-е в отношении России, но ожидать вала подобных постановлений по делам из России не стоит».
По мнению юриста, ЕСПЧ последовательно дает сигналы российским властям, касающиеся сферы применения законодательства о публичных мероприятиях. Первым серьезным сигналом было решение по делу «Лашманкин и другие против России», вступившее в силу в мае 2017 г. «Именно это дело стало причиной введения сокращенного срока рассмотрения жалоб на отказы в согласовании митингов и принятия Верховным Судом РФ июньского Пленума о публичных акциях, – отметил эксперт. – Но в данном деле хоть и было указано на наличие системных проблем в реализации права на свободу собраний, но не предлагались конкретные меры для изменения ситуации».
Как пояснил эксперт, начиная с 2018 г. ЕСПЧ стал коммуницировать жалобы российских участников мирных акций на привлечение их к административной ответственности в упрощенном порядке со ссылкой на дело «Лашманкин и другие против России». По словам Алексея Глухова, это существенно сократило срок с момента направления жалобы до коммуникации. «Но еще нет ни одного решения по жалобе из России на нарушение ст. 11 Конвенции, рассмотренного в упрощенном порядке», – пояснил юрист.
Партнер АБ «Мусаев и партнеры» Надежда Ермолаева напомнила, что до рассмотрения дела Алексея Навального ЕСПЧ установил нарушение ст. 18 Конвенции в отношении России лишь единственный раз – по делу медиамагната Владимира Гусинского. «В далеком 2004 г. ЕСПЧ счел его арест политически мотивированным, а значит, его истинные цели не соответствовали ст. 5 Конвенции, – отметила адвокат. – Вопрос о нарушении ст. 18 Конвенции поднимался и в нашумевшем деле “ЮКОСа”, тогда заявитель настаивал, что налоговые санкции и процедура банкротства не преследовали цели, допустимые Конвенцией, а были методом политического противостояния власти и руководства компании, однако Суд с выводами заявителя не согласился во многом потому, что вопрос о нарушении ст. 18 был поставлен как главный в деле».
«Однако Алексею Навальному и его адвокатам удалось убедить Большую Палату в том, что семь задержаний в связи с организацией и проведением массовых мероприятий за относительно короткий период времени были связаны с нарушением права заявителя на свободу собраний, гарантированного ст. 11 Конвенции, – отметила эксперт. – Суд обратил внимание на идентичные сценарии задержаний и на то, что все они были направлены на воспрепятствование деятельности гражданина не как нарушителя общественного порядка, а как политика и общественного активиста, а следовательно, целью их было ограничить политический плюрализм и подавить политическую активность заявителя».
Надежда Ермолаева назвала смелыми выводы Большой Палаты ЕСПЧ, однако скептически оценила вероятность позитивных последствий для российского общества.
