Проект Комитета гражданских инициатив «Открытая полиция» начинает на сайте «АГ» серию публикаций, посвященных судебным актам, связанным с деятельностью правоохранительных органов. Мы расскажем о правовых прецедентах, содержащихся в постановлениях Европейского Суда по правам человека и Конституционного Суда РФ, которые внесли важные пояснения в толкование российского законодательства в этой сфере и призваны защитить права граждан при взаимодействии с полицией.
2 июля 2018 г. Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 27-П, в котором разъяснил, как полицейские могут содействовать исполнению регионального законодательства и привлечению к ответственности нарушителей.
Российское законодательство предусматривает возможность установления ответственности не только федеральными законами, к числу которых относится Кодекс РФ об административных правонарушениях, но и законами субъектов РФ. К примеру, нарушение тишины и покоя граждан, непринятие владельцем животного мер по уборке территории от загрязнения животным, повреждение и уничтожение зеленых насаждений в городе или незаконное разжигание костров в парке – все это запрещено под страхом санкций, предусмотренных именно региональными законами об административных правонарушениях.
В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее – Закон о полиции) деятельность полиции осуществляется, среди прочего, по такому направлению, как производство по делам об административных правонарушениях, что предполагает составление протоколов об административных правонарушениях, а также применение мер обеспечения производства по таким делам.
Однако полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (ч. 1 ст. 4 Закона о полиции), а ее деятельность финансируется из средств федерального бюджета (ст. 47), поэтому законодатель был вправе возложить на полицейских лишь обязанность составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных федеральными нормативными правовыми актами, но не региональными – названные процессуальные документы по умолчанию составляются должностными лицами региональных органов государственной власти или органов местного самоуправления.
Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 247-ФЗ были приняты поправки в КоАП РФ, которые позволили должностным лицам полиции составлять протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов РФ, однако только при наличии подписанного МВД России и органом исполнительной власти субъекта РФ специального соглашения о передаче осуществления части полномочий (абз. 2 ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ).
На практике же регионы не спешили заключать соответствующие соглашения, зачастую мотивируя это отсутствием бюджетных средств.
В результате Законодательное Собрание Ростовской области обратилось с запросом в КС РФ, оспаривая конституционность указанных положений в связи с тем, что в Ростовской области не было подписано соглашение с МВД России. Законодатели сочли следствием данной ситуации тот факт, что в течение почти трех лет граждан не штрафовали за попрошайничество, несмотря на то, что это предусмотрено местным законом.
По мнению парламентариев, такое положение дел противоречит Конституции РФ, так как нарушается принцип неотвратимости ответственности за нарушение регионального закона – из-за отсутствия упомянутого соглашения полицейские не составляют протоколы о правонарушениях, предусмотренных местным законодательством, и это приводит к тому, что граждане избегают санкций за нарушение закона.
Вместе с тем Конституционный Суд не усмотрел противоречий Основному закону, признав норму абз. 2 ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ соответствующей Конституции РФ.
Во-первых, КС РФ отметил, что отсутствие на региональном и муниципальном уровнях публичной власти специальных органов, отвечающих за охрану общественного порядка и общественной безопасности, порождает трудности для результативного процессуального реагирования на предусмотренные законами субъектов РФ административные правонарушения. Именно для нивелирования возникающих в связи с этим негативных последствий законодательно закреплена возможность передачи осуществления полномочий по составлению протоколов о посягающих на общественный порядок и общественную безопасность административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, должностным лицам органов внутренних дел (полиции) в случае заключения соответствующего соглашения между заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ и МВД России.
Во-вторых, КС РФ обратил внимание на то, что предназначением полиции являются защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности на всей территории РФ. Следовательно, это возлагает на правоохранительные органы обязанность оказывать региональным властям и органам местного самоуправления содействие в привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях.
Иными словами, отсутствие специального соглашения между властями субъекта России и МВД России не позволяет должностным лицам органов внутренних дел составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена региональным законом, однако не только не запрещает участие полицейских в производстве по таким делам, но и, напротив, предполагает, что в случае обращения местных властей сотрудники полиции должны реализовывать весь комплекс мер реагирования на административные правонарушения, в том числе осуществлять доставление и административное задержание лиц, привлекаемых к ответственности, при выявлении любых административных правонарушений, а также пользоваться иными полномочиями, предусмотренными федеральным законодательством, в частности проводить личный досмотр и досмотр транспортных средств, изымать вещи и документы.
Конституционный Суд указал на очевидность того, что в распоряжении субъектов РФ имеются достаточные правовые средства для осуществления производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных их собственными законами, в том числе с помощью обращения при необходимости к должностным лицам полиции.
В-третьих, КС РФ обратил внимание на то, что КоАП РФ предоставляет прокурору при осуществлении надзора за соблюдением закона право возбуждать дела о любых административных правонарушениях независимо от уровня нормативного правового акта, предусматривающего ответственность за совершение правонарушения. Такие полномочия прокурора выступают дополнительной гарантией соблюдения регионального законодательства.
Учитывая изложенное, КС РФ пришел к выводу о том, что действующее правовое регулирование не дает оснований для вывода: отсутствие заключенных соглашений лишает регионы адекватных юридических возможностей для привлечения лиц к ответственности за нарушения общественного порядка и общественной безопасности, предусмотренной законодательством субъектов РФ, – протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица региональных органов государственной власти или органов местного самоуправления, а в остальном им окажут содействие полицейские.
Наконец, КС РФ проанализировал и сложившуюся практику заключения договоров между МВД России и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче полномочий по составлению протоколов, которая свидетельствует о том, что региональные власти, как правило, передают правоохранителям финансовые средства, необходимые исключительно для материально-технического обеспечения реализации полномочий по составлению процессуальных документов, – оргтехнику, бумагу, канцелярские принадлежности и т.д. Конституционный Суд справедливо заметил, что от бремени несения названных бюджетных расходов регионы в любом случае не были бы освобождены и при осуществлении соответствующих полномочий исключительно своими силами.
Принятие постановления КС РФ можно только приветствовать. Его разъяснения могут способствовать решению проблемы, связанной с привлечением граждан и юридических лиц к предусмотренной региональным законодательством административной ответственности за нарушение общественного порядка и общественной безопасности.
Более того, выводы, содержащиеся в постановлении КС РФ, на мой взгляд, правомерно экстраполировать на любые правонарушения – например, если застройщик, работая по ночам напротив ваших окон, нарушает Закон о тишине, то полицейские обязаны выехать по вашему вызову для того, чтобы задокументировать обстоятельства административного правонарушения и по возможности пресечь его, как того требует Закон о полиции. А затем вопросом привлечения к ответственности нарушителя должны заняться местные чиновники. Такой формат взаимодействия поможет эффективнее защищать права граждан.
