С 1 сентября 2015 г. ст. 222 ГК РФ была дополнена п. 4, согласно которому органам местного самоуправления городского округа предоставлено право при соблюдении определенных условий принимать решения о сносе самовольных построек во внесудебном порядке.
За прошедший год по этому поводу было сказано и написано много, в большинстве своем – сомнений и опасений. Успели применить нововведение и на практике: про московский опыт, наверное, наслышаны все. После масштабной акции по сносу самовольных построек, возведенных на землях общего пользования в Москве, депутаты Государственной Думы подали запрос в Конституционный Суд РФ, в котором указали на противоречие новых норм ряду положений Конституции РФ.
По мнению депутатов, п. 4 ст. 222 ГК РФ, вследствие неопределенности содержащихся в нем положений, порождающей на практике их неоднозначное толкование и возможность произвольного применения, предоставляет органам местного самоуправления право решать вопрос о праве собственности во внесудебном порядке – посредством принятия решения о сносе постройки, возведенной до вступления оспариваемых законоположений в силу, а также в отношении постройки, в сносе которой ранее было отказано решением суда или право собственности на которую было зарегистрировано уполномоченным государственным органом в установленном законом порядке.
Конституционный Суд рассматривать запрос отказался и объяснил, что указанное положение ничьи конституционные права не нарушает и Конституции РФ не противоречит, еще раз подчеркнув, что закрепленные в ст. 35 Конституции РФ гарантии права собственности предоставляются лишь в отношении права, возникшего на законных основаниях.
В Определении от 27 сентября 2016 г. № 1748-О можно выделить несколько важных моментов, на которые указал Конституционный Суд:
1. Государственная регистрация права на объекты недвижимости, которые в соответствии с п. 1 ст. 222 ГК РФ относятся к самовольным постройкам, не исключает возможности принятия уполномоченным органом решения об их сносе.
Впрочем, по этому пункту разъяснение КС вполне очевидно даже с теоретической точки зрения: попадание самовольной постройки в реестр не может ее легализовать, так как сама по себе запись в ЕГРП не создает право на объект и требует должного правового основания.
В судебной практике уже давно сложился единообразный подход, свидетельствующий о допустимости принятия судом решения о сносе самовольной постройки при наличии государственной регистрации права собственности на нее (п. 23 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»).
Кроме того, как специально отметил КС, лицу, чье право зарегистрировано в ЕГРП, гарантирована возможность обжалования принятого органом местного самоуправления решения в суде.
2. Срок сноса, указываемый в решении о сносе самовольной постройки, должен предоставлять заинтересованному лицу время для обращения в суд, который в соответствии с п. 1 и 2 ст. 85 и ст. 223 КАС РФ вправе приостановить действие оспариваемого решения.
Безусловно, радует, что КС отдельно обратил внимание на то, что снос не должен следовать незамедлительно за принятием решения о нем, а устанавливаемый срок должен позволять лицу, осуществившему самовольную постройку, прибегнуть к средствам судебной защиты. Однако формулировка все равно остается довольно размытой, а у органа местного самоуправления, применяющего норму, как известно, свое представление о достаточном сроке, а после того, как объект снесен, спорить о реализации права на судебную защиту в принципе уже бесполезно.
А «право суда приостановить» применительно к судам общей юрисдикции в спорах с государственными органами делает этот способ защиты почти нереальным, так как статистика применения таких мер обеспечительного характера совсем не в пользу частных лиц.
3. Самостоятельная реализация органами местного самоуправления решения о сносе может применяться, только если лицо, осуществившее самовольную постройку, не было выявлено.
Очень важное, на мой взгляд, замечание Конституционного Суда. Правда, сделано оно между прочим и как отдельный вывод не сформулировано.
Вообще в законе нет ни слова о том, что можно снести объект во внесудебном порядке, если построившее его лицо было выявлено. Тем не менее в Москве постройки сносились и в этом случае. И хотя на тот момент Определения КС еще не было, сомневаюсь, что органы местного самоуправления обратят внимание на указанное замечание, при том что изначально действовать в строгом соответствии с новой нормой они не пожелали. Напомню также, что Московский городской суд проверил посвященное реализации нового полномочия постановление правительства Москвы от 8 декабря 2015 г. № 829-ПП и счел, что оно полностью соответствует закону. Верховный Суд РФ оставил данное решение без изменения.
Поэтому, конечно, хотелось бы еще увидеть по этому вопросу четкую позицию Верховного Суда РФ.
4. Вступившее в законную силу решение суда об отказе в удовлетворении требования о сносе самовольной постройки не всегда исключает возможность принятия решения о ее сносе во внесудебном порядке.
В Определении указано, что принятие органом местного самоуправления решения о сносе постройки по мотивам и доводам, которые были ранее отклонены судом, означает, по сути, преодоление требования об обязательной силе судебного решения. И это, в общем, тоже вполне очевидно в силу принципа обязательности вступившего в законную силу судебного постановления для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц.
Однако, как заметил Конституционный Суд, не исключается возможность принятия решений о сносе самовольных построек, основанных на новых фактических обстоятельствах, которые ранее не были предметом исследования в судах, например, в случае, если после вынесения судебного постановления об отказе в удовлетворении искового требования о сносе самовольной постройки последняя была реконструирована и на ее основе создан новый объект, который не отвечает требованиям безопасности, или если судом в ходе рассмотрения дела не оценивалось наличие либо отсутствие перечисленных в п. 4 ст. 222 ГК РФ специфических оснований для сноса самовольной постройки.
В отношении данного вывода возникает вопрос о ситуациях, когда ранее судом было отказано в сносе самовольной постройки в связи с истечением срока исковой давности. Эта категория решений вполне подходит под формулировку КС про фактические обстоятельства, которые ранее не были предметом исследования в судах, что буквально является вторым шансом для органов местного самоуправления, несмотря на отсутствие действительно возникших новых обстоятельств. Представляется, что в таком случае точно так же происходит нарушение обязательности судебных решений.
В общем и целом главной мыслью в Определении КС является то, что, так как п. 4 ст. 222 ГК РФ предоставляет лицу, осуществившему самовольную постройку, возможность оспорить решение органа местного самоуправления в суде, конституционное право на судебную защиту в любом случае не нарушается.
Отмечу, что сложно согласиться с прослеживающимся в Определении мнением КС о том, что процедура принятия органами местного самоуправления решений о сносе урегулирована достаточно подробно. Все же к новым нормам остается много вопросов, а с учетом их существования в нашей действительности они требуют если не доработки, то хотя бы основательного толкования в судебной практике.
За прошедший год по этому поводу было сказано и написано много, в большинстве своем – сомнений и опасений. Успели применить нововведение и на практике: про московский опыт, наверное, наслышаны все. После масштабной акции по сносу самовольных построек, возведенных на землях общего пользования в Москве, депутаты Государственной Думы подали запрос в Конституционный Суд РФ, в котором указали на противоречие новых норм ряду положений Конституции РФ.
По мнению депутатов, п. 4 ст. 222 ГК РФ, вследствие неопределенности содержащихся в нем положений, порождающей на практике их неоднозначное толкование и возможность произвольного применения, предоставляет органам местного самоуправления право решать вопрос о праве собственности во внесудебном порядке – посредством принятия решения о сносе постройки, возведенной до вступления оспариваемых законоположений в силу, а также в отношении постройки, в сносе которой ранее было отказано решением суда или право собственности на которую было зарегистрировано уполномоченным государственным органом в установленном законом порядке.
Конституционный Суд рассматривать запрос отказался и объяснил, что указанное положение ничьи конституционные права не нарушает и Конституции РФ не противоречит, еще раз подчеркнув, что закрепленные в ст. 35 Конституции РФ гарантии права собственности предоставляются лишь в отношении права, возникшего на законных основаниях.
В Определении от 27 сентября 2016 г. № 1748-О можно выделить несколько важных моментов, на которые указал Конституционный Суд:
1. Государственная регистрация права на объекты недвижимости, которые в соответствии с п. 1 ст. 222 ГК РФ относятся к самовольным постройкам, не исключает возможности принятия уполномоченным органом решения об их сносе.
Впрочем, по этому пункту разъяснение КС вполне очевидно даже с теоретической точки зрения: попадание самовольной постройки в реестр не может ее легализовать, так как сама по себе запись в ЕГРП не создает право на объект и требует должного правового основания.
В судебной практике уже давно сложился единообразный подход, свидетельствующий о допустимости принятия судом решения о сносе самовольной постройки при наличии государственной регистрации права собственности на нее (п. 23 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»).
Кроме того, как специально отметил КС, лицу, чье право зарегистрировано в ЕГРП, гарантирована возможность обжалования принятого органом местного самоуправления решения в суде.
2. Срок сноса, указываемый в решении о сносе самовольной постройки, должен предоставлять заинтересованному лицу время для обращения в суд, который в соответствии с п. 1 и 2 ст. 85 и ст. 223 КАС РФ вправе приостановить действие оспариваемого решения.
Безусловно, радует, что КС отдельно обратил внимание на то, что снос не должен следовать незамедлительно за принятием решения о нем, а устанавливаемый срок должен позволять лицу, осуществившему самовольную постройку, прибегнуть к средствам судебной защиты. Однако формулировка все равно остается довольно размытой, а у органа местного самоуправления, применяющего норму, как известно, свое представление о достаточном сроке, а после того, как объект снесен, спорить о реализации права на судебную защиту в принципе уже бесполезно.
А «право суда приостановить» применительно к судам общей юрисдикции в спорах с государственными органами делает этот способ защиты почти нереальным, так как статистика применения таких мер обеспечительного характера совсем не в пользу частных лиц.
3. Самостоятельная реализация органами местного самоуправления решения о сносе может применяться, только если лицо, осуществившее самовольную постройку, не было выявлено.
Очень важное, на мой взгляд, замечание Конституционного Суда. Правда, сделано оно между прочим и как отдельный вывод не сформулировано.
Вообще в законе нет ни слова о том, что можно снести объект во внесудебном порядке, если построившее его лицо было выявлено. Тем не менее в Москве постройки сносились и в этом случае. И хотя на тот момент Определения КС еще не было, сомневаюсь, что органы местного самоуправления обратят внимание на указанное замечание, при том что изначально действовать в строгом соответствии с новой нормой они не пожелали. Напомню также, что Московский городской суд проверил посвященное реализации нового полномочия постановление правительства Москвы от 8 декабря 2015 г. № 829-ПП и счел, что оно полностью соответствует закону. Верховный Суд РФ оставил данное решение без изменения.
Поэтому, конечно, хотелось бы еще увидеть по этому вопросу четкую позицию Верховного Суда РФ.
4. Вступившее в законную силу решение суда об отказе в удовлетворении требования о сносе самовольной постройки не всегда исключает возможность принятия решения о ее сносе во внесудебном порядке.
В Определении указано, что принятие органом местного самоуправления решения о сносе постройки по мотивам и доводам, которые были ранее отклонены судом, означает, по сути, преодоление требования об обязательной силе судебного решения. И это, в общем, тоже вполне очевидно в силу принципа обязательности вступившего в законную силу судебного постановления для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц.
Однако, как заметил Конституционный Суд, не исключается возможность принятия решений о сносе самовольных построек, основанных на новых фактических обстоятельствах, которые ранее не были предметом исследования в судах, например, в случае, если после вынесения судебного постановления об отказе в удовлетворении искового требования о сносе самовольной постройки последняя была реконструирована и на ее основе создан новый объект, который не отвечает требованиям безопасности, или если судом в ходе рассмотрения дела не оценивалось наличие либо отсутствие перечисленных в п. 4 ст. 222 ГК РФ специфических оснований для сноса самовольной постройки.
В отношении данного вывода возникает вопрос о ситуациях, когда ранее судом было отказано в сносе самовольной постройки в связи с истечением срока исковой давности. Эта категория решений вполне подходит под формулировку КС про фактические обстоятельства, которые ранее не были предметом исследования в судах, что буквально является вторым шансом для органов местного самоуправления, несмотря на отсутствие действительно возникших новых обстоятельств. Представляется, что в таком случае точно так же происходит нарушение обязательности судебных решений.
В общем и целом главной мыслью в Определении КС является то, что, так как п. 4 ст. 222 ГК РФ предоставляет лицу, осуществившему самовольную постройку, возможность оспорить решение органа местного самоуправления в суде, конституционное право на судебную защиту в любом случае не нарушается.
Отмечу, что сложно согласиться с прослеживающимся в Определении мнением КС о том, что процедура принятия органами местного самоуправления решений о сносе урегулирована достаточно подробно. Все же к новым нормам остается много вопросов, а с учетом их существования в нашей действительности они требуют если не доработки, то хотя бы основательного толкования в судебной практике.
