Когда речь заходит об американских санкциях, немногие осознают степень участия госорганов США в вопросах их применения. Так, Госдеп США (Department of State, далее – DOS) играет ключевую роль в развитии и имплементации санкций, которая выражается в соответствующих обязанностях его подразделений.
В частности, управление политики и применения экономических санкций (The Office of Economic Sanctions Policy and Implementation, далее – SPI) обеспечивает руководство внешней политикой Управления по контролю над иностранными активами (The Office of Foreign Assets Control, далее – OFAC) в вопросах имплементации санкций. Кроме того, SPI дает Министерству финансов и торговли США (United States Department of the Treasury) внешнеполитические рекомендации по вопросам осуществления санкций. К примеру, OFAC следует указаниям SPI при принятии решений о выдаче лицензий, которые позволяют вступить в транзакцию, которая по обычным правилам была бы запрещена.
Другое подразделение Госдепа – Бюро экономических и коммерческих отношений (Bureau of Economic and Business Affairs, далее – EB) – наряду с посольствами США выполняет важную работу в части разъяснения санкционной политики иностранным правительствам, связанным с американскими компаниями за рубежом.
Как видим, DOS обладает существенным объемом полномочий в вопросах, связанных с санкциями, однако в основном выполняет вспомогательную функцию по отношению к Минфину США, подразделение которого занимается администрированием списка SDN (Specially Designated Nationals).
Существуют несколько способов добиться исключения гражданина или компании из «санкционного» списка, но в подавляющем большинстве случаев процедура должна начинаться с подачи заявки в OFAC на пересмотр административного решения в соответствии со сводом федеральных нормативных актов.
Следует отметить, что универсальной процедуры «снятия санкций» не существует. Для компаний, желающих исключения из списка SDN, решающим фактором является грамотная правовая и коммуникационная поддержка. Минфин США не раз заявлял о готовности рассматривать вопрос об исключении лиц из санкционных списков, так как конечной целью санкций является не наказание, а принуждение подвергнутого санкциям лица к изменению поведения.
В отсутствие четкого руководства для компаний OFAC рекомендует «заблокированным лицам» (blocked person)1 представить аргументы или доказательства, которые, по их мнению, подтверждают недостаточность оснований для «блокировки». Кроме того, такие лица могут предложить коррекционные шаги со своей стороны – например, реорганизацию, отставку лиц, занимающих руководящие должности в «заблокированной» компании, или аналогичные меры, которые, по мнению заинтересованного лица, нивелируют основание для его включения в санкционный список.
Правильно разработанная стратегия таких шагов и дальнейшие последовательные действия компании являются ключевыми условиями успешного «выхода» из-под действия санкций. Однако даже компания с prima facie и убедительными аргументами может получить отказ по заявке в OFAC о пересмотре решения.
Так произошло, например, с компанией Fulmen, обвиняемой в осуществлении поставок для иранских установок по обогащению урана в 2006–2008 гг. Компания была включена в санкционные списки ЕС и США в 2011 г. и, желая «обелить свое имя», запустила работу по исключению из списков, начиная с европейского. Ей удалось добиться успеха в Европейском Суде, аннулировавшем санкции Европейского совета из-за недостатка доказательств в 2013 г., после чего в 2014 г. компания обратилась в OFAC с заявлением о пересмотре ее включения в список SDN.
При этом, по мнению Fulmen, единственной причиной, по которой OFAC включило ее в список SDN, послужило то, что компания уже числилась в санкционных списках ЕС. Позднее, отвечая на запрос OFAC, компания добровольно раскрыла информацию об участии в строительстве электросети для иранских муниципалитетов и о возможных случаях закупки литиевых аккумуляторов у предприятия Saba Battery, также известного как Niru Battery и находящегося в списке SDN с 7 апреля 2009 г.
В ответ на запрос о предоставлении дополнительной информации по сотрудничеству Fulmen и Saba Battery первые заявили, что их «принудили» приобрести аккумуляторы у Niru Battery из-за американских санкций, после чего предоставили информацию о 19 транзакциях, включая несколько осуществленных после включения Fulmen в список SDN.
В 2016 г., рассмотрев все обстоятельства, OFAC приняло решение отказать Fulmen в исключении из санкционного списка. Позднее, в марте 2020 г., это решение устояло в суде округа Колумбия после попытки Fulmen обжаловать его на основании Конституции США и Закона об административных процедурах.
В чем же была ошибка компании, которая успешно «исключилась» из европейских списков, но не смогла добиться успеха в США?
Во-первых, при выборе стратегии следует учитывать, что американские госорганы не связаны решениями органов других стран или интеграционных объединений. В связи с этим указывать в качестве аргумента на то, что единственным основанием внесения в список SDN является включение компании в список санкций ЕС, на мой взгляд, было опрометчиво, так как это является предположением и могло негативно сказаться на образе компании. По логике OFAC, Fulmen должна была продемонстрировать «позитивное изменение поведения», а не настаивать на своей невиновности и ошибочности действий органа.
Во-вторых, сведения о якобы «принуждении» к ведению бизнеса c компанией из SDN-листа опровергаются предоставленными самой же компанией доказательствами, из которых следует, что сделки с Niru Battery проводились и до включения Fulmen в санкционный список.
Эти ошибки повлекли печальный результат: компания потратила более 6 лет в попытках «выбраться» из американского санкционного списка и потерпела неудачу из-за ошибок, которых можно было избежать, выбрав более грамотную стратегию и контроль за ее соблюдением. Как минимум необходимо было прекратить деятельность, связанную с подсанкционными компаниями, а в случае невозможности – проводить грамотный due diligence, направленный, в частности, на определение значительности сделки. Кроме того, демонстрация доказательств «позитивного изменения» в деятельности компании повысила бы ее шансы на получение положительного решения OFAC. Таким доказательством могут служить, например, внедрение санкционного compliance-мониторинга и прочие меры, подтверждающие «добрые намерения».
1 В соответствии с 31 CFR § 501.807 «A person blocked under the provisions of any part of this chapter, including a specially designated national, specially designated terrorist, or specially designated narcotics trafficker (collectively “a blocked person”)».
