12 ноября Конституционный Суд вынес Постановление № 65-П по делу о проверке по запросам Правительства Магаданской области конституционности абз. 3 п. 29 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2011 г. № 1178, а также подп. «б» п. 28 и подп. «б» п. 29 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения.
Повод для обращения в КС
Решением Магаданского областного суда от 24 мая 2024 г. удовлетворен административный иск ПАО энергетики и электрификации «Магаданэнерго» о признании недействующими со дня принятия ряда приказов Департамента цен и тарифов Магаданской области, которыми, среди прочего, в отношении одного из филиалов общества были скорректированы в сторону уменьшения тарифы на электроэнергию на 2024 г. Исковые требования были мотивированы тем, что при расчете фактических расходов на приобретение топлива, необходимого для осуществления «Магаданэнерго» регулируемой деятельности, Департаментом не учтены договор и установленная им цена на поставку угля, заключенный административным истцом с единственным участником торгов, признанных ввиду отсутствия иных заявок несостоявшимися. В результате в общей структуре расходов общества была уменьшена стоимость приобретенного таким образом топлива, что привело к соразмерному снижению необходимой валовой выручки и тарифа.
Тогда суд счел, что исходя из абз. 3 п. 29 Основ ценообразования в электроэнергетике, Департамент правомерно не учел цену топлива, установленную указанным договором, и исходил из рыночной цены на уголь, сложившейся на организованных торговых площадках (биржах), функционирующих на территории РФ. При этом требования «Магаданэнерго» о признании оспариваемых приказов недействительными были удовлетворены по иным основаниям, в том числе ввиду недостатков положенного в их основу экспертного заключения.
Апелляция поддержала такие выводы, но указала, что заключение договора с участником несостоявшихся торгов, подавшим единственную заявку, является результатом проведения торгов и, вопреки мнению первой инстанции, такой договор отвечает требованиям абз. 3 п. 29 Основ ценообразования в электроэнергетике, то есть соответствующие расходы на приобретение топлива должны быть учтены при расчете необходимой валовой выручки и тарифа.
Впоследствии решением Магаданского областного суда от 14 февраля 2025 г., оставленным без изменения вышестоящими инстанциями, был удовлетворен административный иск «Магаданэнерго» о признании недействующими со дня принятия ряда приказов Департамента об установлении в отношении общества тарифов на 2024 г., принятых взамен ранее оспоренных. Требования были мотивированы в том числе тем, что регулирующий орган при расчете необходимой валовой выручки и тарифа вновь не учел указанный договор на поставку топлива. Суды также сочли, что договор заключен в результате проведения торгов и установленная им цена подлежала обязательному учету Департаментом в качестве источника информации о расходах (ценах) в соответствии с абз. 3 п. 29 Основ ценообразования в электроэнергетике.
Аналогично решением Магаданского облсуда от 23 мая 2024 г. удовлетворен административный иск «Магаданэнерго» о признании недействующими со дня принятия ряда приказов Департамента, предполагавших среди прочего уменьшение в сравнении с предшествующим периодом регулирования тарифов на тепловую энергию на 2024 г., установленных в отношении одного из филиалов общества. В данном случае Департаментом также был осуществлен расчет необходимой валовой выручки и тарифа без учета цены на топливо, как она была согласована сторонами в указанном договоре поставки. Суд признал такой порядок расчета правомерным, но усмотрел иные основания для удовлетворения заявленных требований. Далее апелляция, оставляя данное решение без изменения, вновь не согласилась с отказом в учете цены, установленной договором.
Однако в принятых взамен оспоренных приказах Департамента цена на топливо, установленная соответствующим договором, вновь учтена не была. Это послужило основанием для нового обращения «Магаданэнерго» в суд с заявлением о признании недействующими с момента принятия этих приказов. Решением Магаданского областного суда от 31 января 2025 г., с которым согласились вышестоящие инстанции, требования административного истца удовлетворены. Суды, делая вывод о незаконности устанавливающих тарифы на теплоэнергию приказов, согласились с тем, что, поскольку договор на поставку угля заключен в результате проведения торгов, хотя и признанных несостоявшимися, определенная им цена подлежала обязательному учету Департаментом в качестве источника информации о расходах в соответствии с подп. «б» п. 28 и подп. «б» п. 29 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 октября 2012 г. № 1075.
В то же время 16 мая 2024 г., то есть до принятия судом решений по первоначальным административным искам «Магаданэнерго», ФАС России вынесено предписание о нарушении Департаментом, в том числе положений Основ ценообразования в теплоснабжении. Антимонопольный орган выявил недостатки в порядке расчета необходимой валовой выручки регулируемой организации, однако указал, что Департамент правомерно не учел цену на топливо, приобретенное по упомянутому договору, заключенному в результате проведения торгов, признанных несостоявшимися. Хотя Департамент и ссылался на указанное предписание в подтверждение правильности своей позиции, судами не была дана содержательная оценка данному доводу.
Позиция заявителя в Суде
Правительство Магаданской области обратилось в Конституционный Суд с двумя запросами. В первом из них оно поставило под сомнение конституционность абз. 3 п. 29 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, предусматривающего, что при определении фактических значений расходов регулирующий орган в порядке очередности, если какой-либо из видов цен не может применяться по причине отсутствия информации о таких ценах, использует сведения о расходах, установленных в договорах, заключенных в результате проведения торгов.
Во втором запросе Правительство Магаданской области усомнилось в конституционности положений Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, в силу которых при определении плановых (расчетных) значений расходов орган регулирования использует источники информации о ценах или тарифах и расходах в предписанном порядке, в том числе цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов (подп. «б» п. 28). При определении обоснованности фактических значений расходов орган регулирования использует источники информации о ценах согласно очередности, включая цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов (подп. «б» п. 29).
Правительство Магаданской области сочло, что оспариваемые нормативные положения могут быть истолкованы как обязывающие госорган субъекта РФ при определении обоснованности плановых и фактических значений расходов учитывать цену договора, заключенного с единственным участником торгов при признании их несостоявшимися, без возможности оценки ее экономической обоснованности. Заявитель полагает, что в случае выявления органом регулирования расхождений между договорной ценой и ценой, сложившейся на организованных торговых площадках (согласно ряду оспариваемых норм это следующий в очередности источник информации о ценах), в тариф будет заложена нерыночная цена, влекущая необоснованное его увеличение. В частности, относительно договора на поставку угля, заключенного «Магаданэнерго», Департаментом и ФАС России было выявлено существенное отклонение установленной им цены от цен, сложившихся на организованных торговых площадках.
По мнению Правительства Магаданской области, спорные нормы противоречат Конституции, поскольку они в нормативном единстве с положениями Законов об электроэнергетике и теплоснабжении не позволяют органам регулирования проводить анализ экономической обоснованности цен договоров, заключенных с единственным участником торгов, в случае признания их несостоявшимися. Это влечет нарушение основополагающих принципов тарифного регулирования, поскольку используемый для ценообразования показатель расходов получен в результате процедуры, хоть и не исключающей заключения договора с единственным участником, но не являющейся конкурентной.
КС выявил неоднородную судебную практику по таким спорам
Изучив материалы дела, Конституционный Суд отметил, что действующее регулирование направлено на противодействие монополизации и недобросовестной конкуренции и в то же время выступает значимой государственной гарантией доступности товаров, работ и услуг для потребителей, прежде всего для населения, поскольку призвано не допустить резкого ухудшения социального положения граждан, препятствует экономически необоснованному росту цен или тарифов.
Так, оспариваемые нормативные положения закрепляют в качестве второго в очередности источника информации, используемого для определения значений расходов – после тарифов, подлежащих госрегулированию, – цены, установленные в договорах, заключенных по итогам торгов. Аналогичные положения предусмотрены также в подп. «б» пункта 22 Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения и подп. «б» п. 14 Основ ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами в качестве меры, направленной на обеспечение рыночного характера цен соответствующих договоров и препятствующей тем самым экономически необоснованному (не исключено, что и недобросовестному) их завышению самой регулируемой организацией в целях получения дополнительной выгоды.
По смыслу правовой позиции, выраженной в Постановлении КС от 14 июля 2026 г. № 48-П, любая процедура, в том числе введенная законом и конкретизированная принятыми в его развитие НПА, не может гарантировать определения стоимости (цены) с абсолютной точностью на каждый момент. Вместе с тем введение законодателем обязательных требований к соответствующей процедуре повышает вероятность обоснованного и наиболее оптимального решения о стоимости исследуемого объекта.
К процедурам, способствующим наиболее достоверному определению стоимости соответствующего объекта оборота и служащим созданию условий для достижения баланса разных, нередко взаимоисключающих интересов, относятся торги, конститутивным элементом которых, как отмечено в Постановлении КС от 20 июля 2026 г. № 51-П, является конкурентная борьба. В свою очередь, обеспечению конкурентности рассматриваемых на торгах предложений служат различные процедурные правила организации и проведения торгов. Тем самым организатор торгов может обоснованно отдать предпочтение закупке у единственного участника перед проведением повторной конкурентной процедуры, например, если ее проведение в сжатые сроки невозможно без ущерба для осуществляемой деятельности или сама закупка обусловлена чрезвычайными обстоятельствами.
Вместе с тем, указал КС, заключение договора при признании торгов несостоявшимися рассматривается в качестве допустимого результата проведения соответствующей процедуры. Придание такому результату такого же значения, как и заключению договора на торгах, признанных состоявшимися, для целей государственного регулирования цен без учета его целей и особенностей может повлечь последствия, выходящие за рамки собственно гражданско-правовых отношений.
Суд отметил, что в судебной практике складываются различные подходы к оценке степени достоверности и экономической обоснованности информации о ценах, полученной из договоров, заключенных по результатам проведения торгов, признанных несостоявшимися по причине участия в них одного участника. Так, при толковании аналогичных по смыслу оспариваемым положений подп. «б» п. 14 Основ ценообразования в области обращения с ТКО некоторые суды считают, что цена, сформировавшаяся по результатам несостоявшихся торгов, не может свидетельствовать об экономической обоснованности цены. В то же время другие суды, как в делах с участием Департамента цен и тарифов Магаданской области, так и в иных случаях считают, что объявление торгов несостоявшимися является надлежащим результатом проведения данной конкурентной процедуры, позволяющим учесть соответствующие цены при определении необходимой валовой выручки регулируемой организации.
Таким образом, заключил КС, суды по-разному разрешают вопрос о том, что именно в контексте оспариваемых норм нужно понимать под результатом проведения торгов: всякий заключаемый договор, являющийся в буквальном смысле результатом организованной процедуры, или же лишь такой договор, который может расцениваться в качестве составного элемента конкурентной процедуры, неразрывно с нею связанного.
Суд признал оспариваемые нормы конституционными
Когда соответствующий договор заключен с единственным участником торгов, признанных несостоявшимися за отсутствием других участников, к нарушению баланса интересов регулируемых организаций и потребителей, а также принципов социального государства, экономической и социальной солидарности, запрета недобросовестной конкуренции в равной степени способно привести как произвольное включение в расчет необходимой валовой выручки цены, установленной в таком договоре. Как пояснил КС, дело в том, что оно может спровоцировать необоснованное увеличение цены соответствующих коммунальных услуг, так и игнорирование этой цены органом регулирования, не позволяющее обеспечить экономические интересы и стабильность деятельности регулируемых организаций. Конкурентность же условий такого договора может быть проверена лишь путем их сопоставления с ценами договоров с подобными условиями посредством обращения к ним как дополнительному источнику информации.
Из этого же исходит и ФАС России, которая в письме от 10 октября 2024 г. № МШ/91568/24 применительно к углю, мазуту, дизельному и иным видам топлива заметила, что расходы на них определяются на основании цен, установленных в договорах, заключенных в результате проведения торгов. При наличии же у регулируемой организации договора, заключенного без проведения конкурентных торгов, регулирующий орган должен использовать иные источники цен вне зависимости от наличия или отсутствия условий заключения договора с единственным поставщиком в положении о закупке. Цена по заключенному без проведения конкурентных торгов договору оценивается органом регулирования, в том числе исходя из данных Санкт-Петербургской Международной Товарно-сырьевой Биржи. Рыночная оценка в этом случае является аналогом заключенного по результатам проведения торгов договора.
Это соотносится с неоднократно выраженной Конституционным Судом правовой позицией о том, что нормативно-правовое регулирование тарифов предполагает оценку их экономической обоснованности и обеспечение баланса экономических интересов участников соответствующих правоотношений (Постановление КС № 6-П от 11 февраля 2026 г. и другие решения). При этом поддержание такого баланса ложится в первую очередь на органы регулирования, уполномоченные на установление цен в соответствующей области. Соответственно, толкование норм об учете сведений о расходах, установленных в договорах, заключенных в результате проведения торгов, как безусловно включающих в себя случаи заключения договора с единственным участником несостоявшихся торгов и, как следствие, придания таким договорам характера бесспорного источника информации о соответствующих ценах, – не предполагается, поскольку это поставило бы под сомнение рациональность достижения экономических и социальных целей использования договора как источника информации для определения значений расходов и создавало бы тем самым условия для злоупотреблений со стороны регулируемых организаций.
Применение в определенных случаях конкурентных процедур отбора контрагентов является общемировой практикой и обусловлено стремлением заключить договор на лучших условиях и с лучшим контрагентом, задачами защиты конкуренции и, помимо прочего, целью профилактики коррупционных правонарушений (Постановление КС РФ от 24 апреля 2025 г. № 17-П). Вопрос о достоверности и применимости в процессе установления тарифов цен, определенных договором, заключенным в рассматриваемых условиях, возникает не только в отношении торгов, проводимых в формах, указанных в Законе о закупках, но и при конкурентных закупках иными способами.
«Однако формально-юридические отличия торгов от иных конкурентных процедур, не отнесенных к торгам, не могут в данном случае рассматриваться как надлежащее основание дифференциации, поскольку обеспечение экономической обоснованности установленных договорами цен, а равно и создание препятствий для недобросовестного поведения, манипулирования ценами (тарифами) со стороны регулируемых организаций обусловлены именно самим конкурентным механизмом заключения договора, а не фактом его заключения исключительно посредством торгов в указанных законодательством формах», – отмечено в постановлении.
В связи с этим КС признал оспариваемые нормы не противоречащими Конституции, поскольку они предполагают учет цен, установленных в договорах, заключенных в результате проведения торгов с единственным участником и признанных в связи с этим несостоявшимися, если не доказано, что условия торгов препятствовали созданию конкуренции среди нескольких возможных поставщиков, заинтересованных в заключении договора, либо что цена договора вне связи с особенностями организации этой закупки существенно завышена по сравнению с рыночными ценами, сложившимися на организованных торговых площадках. Эта позиция распространяет свое действие на договоры, заключенные с единственным участником иных, помимо торгов, конкурентных процедур, аналогичных по своим характеристикам торгам и признанных несостоявшимися в связи с отсутствием других участников. Придание этим нормам иного смысла приводило бы к нарушению конституционных прав граждан и регулируемых организаций и вступало бы в противоречие Конституции. Правительство РФ не лишено возможности внести в действующее регулирование изменения.
При этом Суд отметил, что его постановление не является основанием для корректировки или пересмотра тарифов или долгосрочных параметров регулирования в пределах текущего расчетного периода регулирования в соответствующих сферах.
Эксперты «АГ» оценили выводы КС
Адвокат, доктор права НИУ ВШЭ, советник РАЕН Вячеслав Плахотнюк заметил, что Конституционный Суд обозначил стандарт доказывания по таким спорам. «Ресурсоснабжающие организации имеют законное право не только на компенсацию затрат и инвестиций в развитие, но и на прибыль. При этом соглашение с единственным участником не является конкурентной процедурой и потому цена такого договора может быть оспорена регулирующим органом. Бремя опровержения экономической обоснованности сделки лежит на государстве в лице регулирующего органа. Он обязан доказать либо искусственное ограничение конкуренции условиями закупки, либо существенное, вне связи с объективными особенностями конкретной поставки, завышение цены по сравнению с организованными торгами. К слову, все эти особенности присутствуют на рынке Магаданской области, и адвокаты ресурсоснабжающих организаций могут на них ссылаться», – заметил он.
По словам эксперта, важно, что выводы КС в порядке абстрактного нормоконтроля носят универсальный характер и распространяются не только на классические торги, но и на любые иные конкурентные закупки, схожие с ними по своей правовой природе, что делает его постановление актом конституционного толкования соответствующих норм для всей сферы тарифного регулирования, включая водоснабжение и обращение с ТКО. «В связи с этим обращает на себя внимание собственная активная роль Конституционного Суда в изучении практики судов общей юрисдикции, ссылки на которую даются в его постановлении», – заключил Вячеслав Плахотнюк.
Декан юридического факультета Финансового университета при Правительстве РФ Гульнара Ручкина отметила, что Конституционный Суд достаточно подробно исследовал поставленную перед ним проблематику не только с формально-юридической точки зрения («буквы закона»), но и принимая во внимание ту цель, которую преследовало Правительство РФ, когда устанавливало эти нормы («дух закона»). «Дело в том, что в некоторых регионах, куда завоз топлива для выработки тепловой и электрической энергии затруднен или ограничен по объективным причинам, в конкурсах на закупку мазута, угля и других видов топлива зачастую заявляется только один участник. Согласно действующему законодательству о закупках, такая ситуация влечет признание торгов несостоявшимися, но договор все равно заключается с этим единственным участником. При этом законодательство о ценообразовании тарифов предусматривает возможность учитывать цену договоров с поставщиками только в случае, если такие договоры заключены по результатам торгов», – пояснила она.
Как заметила эксперт, КС счел, что в ситуации, когда конкурентные процедуры все же проводились, но по объективным причинам в торгах участвовал один участник, с которым впоследствии был заключен договор, цена такого договора также может быть принята при расчете тарифов на энергоресурсы при определении затратной части предприятия генерации. «При этом, как указано Судом, орган по регулированию тарифов не может быть связан только одним методом определения ценообразования, а вправе прибегать и к другим методам контроля цен, а также обращаться к экспертным заключениям. Признавая Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике соответствующими Конституции, КС особо указал на то, что Правительство РФ не лишено возможности внести в действующее правовое регулирование изменения, вытекающие из постановления суда, с тем чтобы конкретизировать правовое регулирование в этой сфере», – отметила Гульнара Ручкина.
Она полагает, что верной является и позиция Суда касательно того, чтобы не придавать принятому постановлению «обратной силы» для сохранения стабильности принятых ранее решений судов и административных органов. «В целом расцениваю это постановление КС как образец высокого профессионализма судей данного Суда, что позволило им при принятии решения не только оперировать формальными положениями рассматриваемых правовых актов, но и углубиться в юридическую суть рассмотренных правоотношений», – резюмировала Гульнара Ручкина.
