4–6 декабря 2018 г. Комитет министров Совета Европы рассмотрел вопрос об исполнении Россией Постановления Европейского Суда по правам человека от 21 октября 2010 г. по делу «Алексеев против России» (жалоба № 4916/07), вступившего в силу 11 апреля 2011 г. По мнению Суда, в нем раскрывается сложная проблема реализации ЛГБТ-сообществом права на мирные собрания.
По итогам рассмотрения плана действий российских властей, информации от заявителей по делам, от организаций гражданского общества (Илга-Европа, ЛГБТ-инициативная группа «Выход») Комитет выразил глубокое сожаление по поводу того, что власти не смогли предоставить какие-либо статистические данные по запросу Комитета в декабре 2016 г., и отметил, что информация, предоставленная организациями гражданского общества, подтверждает «ограниченный прогресс» в исполнении постановления Суда в части мер общего характера. Кроме того, Комитет предложил властям России рассмотреть вопрос об отмене на национальном уровне закона «о запрете пропаганды нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних» или приведении их в соответствие с требованиями Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция). Комитет «настоятельно призвал параллельно продолжать активно развивать информационно-пропагандистскую деятельность и судебную практику, чтобы обеспечить соблюдение положений Конвенции о свободе собраний и выражения мнений в отношении ЛГБТ-людей, в частности, чтобы помочь ограничить предоставленное “законами о пропаганде” чрезмерное усмотрение, особенно местным властям». Комитет повторно потребовал от России предоставить статистическую информацию о публичных ЛГБТ-мероприятиях, проведенных в 2017–2018 гг.
Чуть раньше, 27 ноября 2018 г., ЕСПЧ вынес Постановление по делу «Алексеев и другие против России» (жалоба № 14988/09), в котором в очередной раз обратил внимание российских властей на то, что запрет ЛГБТ-активистам проводить публичные мероприятия не соответствует стандартам демократического общества. У государства нет причин не согласовывать проведение таких акций в разных регионах России, иначе это может свидетельствовать о необоснованном вмешательстве государства в свободу собраний.
Вынесение ЕСПЧ «ведущего постановления» и его неисполнение Россией
Первое постановление по этому вопросу – «Алексеев против России» – в практике ЕСПЧ по России – «ведущее постановление», то есть именно оно является неким стандартом для разрешения иных аналогичных дел. Тогда по жалобе № 4916/07 были рассмотрены события 2007–2009 гг. в Москве, когда мэр Москвы Юрий Лужков заявил, что «гей-парады» в столице не состоятся по двум причинам:
- невозможно обеспечить безопасность самих ЛГБТ-людей и предотвратить возможные беспорядки;
- проведение ЛГБТ-акций противоречит морали.
Рассмотрев дело, ЕСПЧ отверг аргументацию государства как противоречащую концепции прав человека.
Собственно, названное постановление было посвящено анализу запрета ЛГБТ-публичных мероприятий исключительно в Москве. В нем Суд сослался среди прочего на рекомендации Комитета министров Совета Европы (CM / Rec (2010) 5) государствам-членам о мерах по борьбе с дискриминацией по признаку сексуальной ориентации или гендерной идентичности, в которых указано, что «государствам-членам следует принять надлежащие меры на национальном, региональном и местном уровнях для обеспечения того, чтобы право на свободу мирных собраний, закрепленное в ст. 11 Конвенции, могло эффективно пользоваться без дискриминации по признаку сексуальной ориентации или гендерной идентичности». Суд впервые подробно проанализировал запреты проведения ЛГБТ-акций в России и пришел к выводу о нарушении государством ст. 11 (свобода собраний), 13 (право на эффективное средство правовой защиты) и 14 (запрет дискриминации) Конвенции, а также взыскал в пользу заявителя 12 тыс. евро в качестве справедливой компенсации.
Кроме того, Суд указал, что у заявителя отсутствовало эффективное средство правовой защиты, поскольку, «учитывая, что сроки проведения публичных мероприятий имеют решающее значение для организаторов и участников, и при условии, что организаторы своевременно уведомили компетентные органы, понятие эффективного средства правовой защиты подразумевает возможность получения постановления [суда] о разрешении события до времени, в которое оно предназначено». Однако для того, чтобы продемонстрировать это, заявителю было необходимо обратиться в национальные суды, чтобы доказать неэффективность предусмотренного (на тот момент) национальным законодательством средства правовой защиты: суды принимали окончательные решения уже после планируемой даты публичного мероприятия.
В тексте постановления ЕСПЧ выделил общие меры, которые Россия должна принять в связи с ним, поэтому вопрос о его исполнении до сих пор находится в поле зрения Комитета министров Совета Европы, надзирающего за исполнением Россией постановлений ЕСПЧ. В отношении исполнения постановления Суда по этому делу установлена «расширенная процедура надзора».
В постановлении по другому упомянутому делу «Алексеев и другие против России» Суд констатировал, что спустя 8 лет Россия не предложила Комитету министров Совета Европы план того, какие будут приняты «необходимые меры для того, чтобы практика местных властей и судов развивалась таким образом, чтобы обеспечить соблюдение прав на свободу собраний и защиту от дискриминации», с учетом «действий по эффективному решению нерешенных вопросов с целью достижения конкретных результатов». Фактически ЕСПЧ указал, что в России существует структурная проблема отказов властей в согласовании публичных ЛГБТ-мероприятий. Вывод Суда однозначен: сложившаяся ситуация породила и продолжает порождать нарушения, аналогичные выявленным в деле «Алексеев и другие против России», в отношении каждого человека, который готов организовать публичное ЛГБТ-мероприятие.
Ситуация с реализацией ЛГБТ-активистами права на свободу собраний в России в целом не улучшается. Так, в 2018 г. власти Санкт-Петербурга отклонили все семь заявок организаторов акции «Радужный флешмоб», посвященной Международному дню борьбы с гомофобией. Ими были поданы заявки во все 4 «Гайд-парка» северной столицы. В ответ власти указали, что проведение ЛГБТ-активистами митингов будет «пропагандой нетрадиционных сексуальных отношений» и организаторы могут быть привлечены к административной ответственности. Еще по трем площадкам в центре Санкт-Петербурга власти отказались согласовать проведение митингов по этой же причине. Эти ситуации аналогичны рассмотренным в деле «Алексеев и другие против России». И они были рассмотрены Комитетом в рамках исполнения постановления ЕСПЧ по делу «Алексеев против России». Подробная справка «Выхода» и ИЛГА-Европа, направленная 31 октября 2018 г. в Комитет, размещена на сайте Совета Европы.
Постановление Суда по делу «Алексеев против России» до сих пор не исполнено Россией в части мер общего характера, поэтому оно находится на контроле Комитета министров Совета Европы, который до этого рассматривал вопрос об исполнении обсуждаемого постановления в декабре 2016 г. и рекомендовал России принять меры для обеспечения права на свободу мирных собраний, а также призвал Россию учесть, чтобы закон о «пропаганде нетрадиционных сексуальных отношений» среди несовершеннолетних не являлся неоправданным препятствием для эффективного осуществления права на свободу мирных собраний.
В 2016 г. Комитет перечислил меры, которые могли бы принять власти России: проведение обучения для представителей властей, участвующих в рассмотрении уведомлений о проведении публичных мероприятий; разработка кодекса поведения для полиции и для местных органов власти, ответственных за согласование публичных мероприятий; улучшение судебной практики и работа с негативными настроениями в обществе в отношении ЛГБТ-людей. Комитет также призвал Россию предоставить статистические данные о проведенных публичных мероприятиях ЛГБТ в период с 1 июля 2016 г. по 31 марта 2017 г.
В 2018 г. Комитет вновь рассмотрел вопрос об исполнении Россией названного постановления и утвердил рекомендации (CM / Notes / 1331 / H46-24) вместе с принятым ранее Постановлением ЕСПЧ по делу «Баев и другие против России» (жалоба № 67667/09), в котором Суд установил, что региональные законы о «запрете пропаганды гомосексуализма среди несовершеннолетних» не соответствуют ценностям демократического общества, не преследуют своей целью защиту нравственности и несовершеннолетних, по сути направлены на укрепление гомофобии и негативных предрассудков в обществе по отношению к ЛГБТ и используются «для злоупотребления».
ЕСПЧ повторил свою позицию: запрет на проведение ЛГБТ-акций не отвечает требованиям «демократического общества»
Постановление ЕСПЧ по делу «Алексеев и другие против России» на настоящий момент не вступило в силу. В нем Суд проанализировал невозможность проведения заявителями 51 публичного мероприятия в 2009–2014 гг. в Москве, Архангельске, Костроме и Сочи. В названном постановлении Суд повторил свою позицию о том, что запрет на проведение ЛГБТ-акций не отвечает требованиям «демократического общества», в связи с чем нарушает положения ст. 11 (свобода собраний), 13 (право на эффективное средство правовой защиты) и 14 (запрет дискриминации) Конвенции. Суд отказал в выплате компенсаций заявителям, требовавшим за нарушения их прав справедливую компенсацию в размере от 5 тыс. до 500 тыс. евро, сделав вывод о том, что сама констатация факта нарушения прав заявителей действиями властей является достаточной справедливой компенсацией за моральный ущерб, понесенный заявителями.
В этом постановлении ЕСПЧ сформулировал важное правило соблюдения заявителями 6-месячного срока при обращении в ЕСПЧ по делам, связанным с запретом проведения публичных мероприятий, поскольку в прошлом постановлении «Алексеев против России» Суд указал, что у заявителя отсутствовало эффективное для него средство правовой защиты: суды не принимали окончательное решение до планируемой даты проведения публичного мероприятия. По недавнему делу «Алексеев и другие против России» заявители обращались в Европейский Суд уже после ранее вынесенного ЕСПЧ практически одноименного постановления, поэтому знали сформулированную Судом в 2010 г. позицию и были обязаны ею руководствоваться.
В новом деле «Алексеев и другие против России» ЕСПЧ сформулировал правило соблюдения 6-месячного срока обращения в ЕСПЧ по делам о свободе собрания по ЛГБТ-вопросам:
1. С даты принятия органом власти решения об отказе в согласовании публичного мероприятия или даты, когда заявитель узнал об этом.
2. Если заявитель узнал о том, что власти отказали в согласовании публичного мероприятия, обратился с иском в суд об оспаривании этого решения, но само письмо органа власти об отказе в согласовании публичного мероприятия к моменту обращения в суд не получил, а получил его позже, то 6-месячный срок следует исчислять с момента обращения в национальный суд.
Таким образом, в новом деле «Алексеев и другие против России» ЕСПЧ вновь подтвердил, что в России отсутствует эффективное доступное средство правовой защиты в делах об отказе в согласовании проведения публичных мероприятий и обращение в национальные суды не приведет к восстановлению прав заявителей, в связи с чем в них обращаться необязательно, можно сразу обращаться в ЕСПЧ в течение установленного 6-месячного срока. Ранее ЕСПЧ столь жесткое требование к жалобам из России об оспаривании отказов в согласовании публичных ЛГБТ-мероприятий не предъявлял.
Удивительно, но российские власти не поднимали в этом деле вопрос о соблюдении 6-месячного срока, и ЕСПЧ рассмотрел его по собственной инициативе.
Постановление по делу «Алексеев и другие против России», с одной стороны, вносит ясность в вопрос соблюдения 6-месячного срока в таких ситуациях, а с другой – усложняет заявителям доступ к Европейскому Суду при оспаривании явно не соответствующих Конвенции решений национальных властей, принятых до публикации постановления Суда по делу «Алексеев и другие против России» и оспариваемых сейчас заявителями в национальных судах – если 6-месячный срок обращения с жалобой в ЕСПЧ согласно новому рассмотренному правилу истек, то заявители могут столкнуться с явной неприемлемостью поданной в Европейский Суд жалобы.
ЕСПЧ прокомментировал аргументы сторон по существу. Правительство России, не согласовывая проведения публичных мероприятий, вновь сослалось на то, что в этих случаях защищало интересы несовершеннолетних, которые могли пострадать из-за «пропаганды гомосексуальности в публичных местах». По сути, такие же аргументы власти России выдвигали при рассмотрении вопроса о соответствии региональных законов «о запрете пропаганды гомосексуализма» требованиями Конвенции по делу «Баев и другие против России» (Постановление ЕСПЧ от 20 июня 2017 г. (жалоба № 67667/09), вступило в силу 13 ноября 2017 г.). По этому делу Суд указал, что указанные законы не отвечают требованиям демократического общества и их существование противоречит Конвенции. ЛГБТ-инициативная группа «Выход» участвовала в этом деле, представив amicus curiae, аргументация которого была воспринята ЕСПЧ при вынесении постановления по делу.
Заявители по делу «Алексеев и другие против России» обоснованно отметили, что после вступления в июле 2013 г. в силу Закона о запрете пропаганды нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних запрет на публичные ЛГБТ-мероприятия стал «законным» в понимании властей, поскольку они обосновывали отказ в их согласовании именно наличием этого Закона.
Суд указал, что «в данном случае запрет на проведение публичных собраний ЛГБТ, навязанный национальными властями, не соответствовал насущной социальной необходимости и, следовательно, не был необходим в демократическом обществе. Суд также считает, что заявители подвергались необоснованной дискриминации по признаку сексуальной ориентации, что эта дискриминация несовместима со стандартами Конвенции и что им было отказано в эффективных внутренних средствах правовой защиты в отношении их жалоб, касающихся нарушения их свободы собраний».
Судья ЕСПЧ от России Дмитрий Дедов голосовал «за» принятое по делу постановление, при этом он раскрыл мотивы своего решения: он поддержал защиту ЛГБТ-людьми их прав, а не продвижение «своего личного образа жизни». При этом он подчеркнул, что «их гражданские права должны быть одинаково уважаемыми и защищенными государством. Я имею в виду право создавать семейные отношения, которые отличаются от обычного понятия о союзе между мужчиной и женщиной. Юридическое признание таких партнерских отношений может стать отправной точкой для защиты всех других потребностей, обычно возникающих в связи с любыми членами семьи. Я голосовал вместе с большинством в данном случае, потому что некоторые мероприятия, организованные заявителями, были посвящены защите их прав, а не поощрению сексуальных отношений». Таким образом, судья Дмитрий Дедов не против защиты ЛГБТ-людьми права на брак, и это, несомненно, прогресс.
Судья ЕСПЧ от Швейцарии Хелен Келлер также представила особое мнение, в котором раскритиковала отказ Суда присудить справедливую компенсацию. Как она справедливо отметила, Конвенция предусматривает две отдельные функции Суда: во-первых, определить, допущено ли нарушение фундаментального права, а во-вторых, обеспечить справедливое удовлетворение, если будет установлено нарушение. По ее мнению, Суд выполнил первую функцию, установив структурную проблему в России, но необоснованно отказался от реализации другой равнозначной функции – присудить справедливую компенсацию.
Цель компенсации – не только восстановить пострадавшего в правах, но и предупредить совершение правительством новых нарушений Конвенции и призвать его изменить свою практику. Судья поясняет, что, «учитывая состояние реализации упомянутых выше двух решений (Алексеев против России, Баев и др. против России), такой финансовый стимул мог оказаться полезным».
Я согласен с позицией судьи Хелен Келлер о том, что каждое дело индивидуально и требование справедливой компенсации, особенно при системных нарушениях, не может быть заменено одной констатацией факта нарушения государством положения Конвенции. Тем более ЕСПЧ выработал практику присуждения компенсации: если выявленная Судом проблема носит структурный характер, а государство не принимает мер для изменения ситуации, то пострадавшие, как правило, помимо констатации факта нарушения их прав, должны получить от государства справедливую компенсацию («Войнов против России» от 3 июля 2018 г. № 39747/10, а также постановления Большой Палаты ЕСПЧ: Саргсян против Азербайджана, № 40167/06; Маэстри против Италии, № 39748/98; Станев против Болгарии, № 36760/06; Ассанидзе против Грузии, № 71503/01; «Герасимов и другие против России», № 29920/05 и др.).
Нельзя не согласиться с тем, что «нематериальный ущерб, который они [заявители] понесли, ясен: заявители страдают от общенациональных, систематических и неоднократных нарушений их основных прав, вытекающих из существования практики, несовместимой с Конвенцией на национальном уровне». И по этой причине Суду следовало присудить компенсацию, а не отказывать в ней.
Заявители страдали от дискриминационной практики [отказов в возможности провести публичные ЛГБТ-мероприятия] на протяжении многих лет. Судья указывает, что Россия не принимает надлежащих мер к исполнению уже принятых Судом постановлений по ЛГБТ-вопросам, поэтому «у заявителей нет реальной перспективы восстановить свою свободу собраний в ближайшем будущем. В этих обстоятельствах Суд не должен дополнительно лишать их справедливой компенсации».
Власти России, следуя принципу restitutio in integrum, должны были действовать так, чтобы «восстановить, насколько возможно, возможную ситуацию, существовавшую до нарушения». Однако этого не происходит, так как российские власти не устранили нарушения, установленные ЕСПЧ 8 лет назад в деле «Алексеев против России». Это подтвердило и недавно принятое ЕСПЧ Постановление по делу «Баев и другие против России».
ЕСПЧ не применил процедуру пилотного постановления по этим двум делам, однако при этом отказался от возмещения пострадавшим компенсации.
Кроме того, отказывая в компенсации, ЕСПЧ, по мнению судьи Хелен Келлер, виктимизирует заявителей, поскольку их права национальными властями были нарушены многократно, а впоследствии и ЕСПЧ наказывает их таким образом за использование их прав, установленных Конвенцией.
Выводы судьи Келлер ставят крайне важные вопросы: ЕСПЧ не должен ограничивать заявителей в защите их прав, отказывая им в выплате компенсации. Зачастую, не получив никакого возмещения на национальном уровне, пострадавшие обращаются в ЕСПЧ с целью добиться справедливости. Отказывая в компенсации, ЕСПЧ не заставляет государство менять систематическую практику нарушения прав человека, поскольку на него, кроме общественного порицания, не накладываются какие-либо негативные последствия.
В условиях, когда Россия уже давно не обращает внимания на оценку своих действий со стороны международного сообщества, одно лишь установление факта нарушения прав заявителей никоим образом не поможет решить структурную проблему нарушения прав человека в России: в этой ситуации государство чувствует себя безнаказанным, продолжая нарушать требования Конвенции, а граждане не получают защиту ни на национальном уровне, ни на уровне ЕСПЧ – специализированного органа по защите прав человека в Европе. В этом проявляется кризис отношений между ЕСПЧ и Россией.
На мой взгляд, Постановление ЕСПЧ по делу «Алексеев и другие против России» – «реверанс» ЕСПЧ в сторону от прямого соблюдения государством его обязательств в области свободы собраний. Суд лишь пожурил государство, но, по сути, не поставил перед ним вопросы о серьезном нарушении прав человека. Такие решения могут привести к еще большей девальвации правовых позиций ЕСПЧ и отказу России рассматривать ЕСПЧ как серьезный правозащитный институт, а граждан – как эффективный инструмент защиты прав человека.
