15 октября «АГ» опубликовала новость о позиции Верховного Суда РФ относительно возможности внесения представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, если само дело об административном правонарушении прекращено (Определение от 30 сентября 2020 г. № 307-ЭС20-5995, далее – Определение).
Данное Определение, на мой взгляд, верно отражает толкование норм законодательства об административных правонарушениях в части вынесения представления в порядке ст. 29.13 КоАП РФ. В то же время некоторым аспектам этой нормы оценка не дана.
Отмена Верховным Судом решений нижестоящих инстанций также видится верной, поскольку законодательство не содержит прямого запрета на внесение представления в случае прекращения производства по делу в связи с истечением сроков давности для привлечения к административной ответственности.
Вместе с тем, думается, Верховному Суду следовало более подробно и с определенными разъяснениями сослаться на отсутствие оценки нижестоящими судебными инстанциями существенных условий, относительно которых вносится представление.
Напомню, что при рассмотрении дела № А56-21344/2019 на уровне ВС ставился вопрос о правомерности отмены оспариваемого представления административного органа. Верховный Суд установил допущенные нижестоящими инстанциями явные нарушения, повлекшие отмену судебных актов, однако более детально разбираться в правомерности внесенного представления не стал.
Практика возвращения дел на новое рассмотрение является довольно частой, однако не всегда вышестоящие судебные инстанции дают нижестоящим судам необходимые указания, которые впоследствии могут помочь при повторном рассмотрении дела.
В свою очередь, нельзя сказать, что в Определении Верховный Суд не указал на аспекты правомерности представления административного органа. В описательно-мотивировочной части отмечено, в частности: «признавая незаконным оспариваемое представление административного органа, суды исходили исключительно из отсутствия правовых оснований для вынесения указанного представления на основании постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, не проверив при этом оспариваемое представление на соответствие требованиям законодательства».
Оценка представления с позиции требований законодательства, на мой взгляд, и будет говорить о том, правомерно ли оно внесено, были ли на то законные основания, однако это вопрос оценочного характера, его можно толковать по-разному.
Исходя из диспозиции ч. 1 ст. 29.13 КоАП, представление вносится лишь при установлении причин правонарушения и условий, способствовавших его совершению. Из содержания судебных актов не усматривается оценка указанных фактов, тогда как они являются существенными в соответствующем споре.
Причина всегда носит первостепенный характер – само по себе административное правонарушение является следствием причины его совершения. Причины административного правонарушения – это действия (бездействие), обстоятельства и условия либо их сочетание, приведшие к совершению противоправного деяния (например, состояние алкогольного или наркотического опьянения).
Условия совершения административного правонарушения – это обстоятельства, от которых зависит совершение нарушения, либо факторы, облегчающие его совершение (например, дорожные условия, сопутствующие ДТП).
По моему мнению, Судебная коллегия по экономическим спорам ВС не вышла бы за пределы полномочий, если бы дала более широкую оценку правомерности внесенного представления административного органа.
Само по себе представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушения, является способом реагирования органа, рассматривающего административное дело, на неправомерные действия (бездействие) привлекаемого к ответственности лица. Таким образом, полагаю, основаниями для внесения представления являются рассмотрение уполномоченным органом дела об административном правонарушении, доказанность факта совершения правонарушения и установление способствующих ему причин и условий – т.е. факторов, порождающих правонарушение либо облегчающих его совершение. При этом меры, рекомендованные к принятию в соответствии с таким представлением, должны способствовать устранению выявленных причин и условий.
Вместе с тем важно понимать, было ли в действительности совершено правонарушение, имелись ли в действиях виновного лица все признаки, свидетельствующие о наличии состава административного правонарушения?
Дословное толкование положений ч. 1 ст. 29.13 КоАП приводит к выводу о том, что действия выполняются при наличии факта «административного правонарушения», однако истечение сроков давности привлечения лица к административной ответственности не может явно свидетельствовать о нарушении с его стороны положений законодательства, влекущем наступление ответственности.
В данном случае важно то, что производство по делу прекращено в связи с истечением сроков давности (по нереабилитирующему основанию). Однако ни одна судебная инстанция (и впоследствии ВС) не рассмотрели этот вопрос, в то время как судебная практика уже сталкивалась с подобной ситуацией.
Абсолютно верные выводы отражены в Определении Конституционного Суда РФ от 4 июня 2013 г. № 900-О, в котором указано, что принятие постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении по схожим основаниям свидетельствует лишь о нецелесообразности его дальнейшего рассмотрения. При этом, поскольку КоАП не предусматривает разделение оснований прекращения дела на реабилитирующие и нереабилитирующие, в силу презумпции невиновности лицо, в отношении которого дело об административном правонарушении прекращено по указанному основанию, считается невиновным – т.е. государство, отказываясь от дальнейшего производства по делу, больше не ставит под сомнение статус данного лица как невиновного.
В уголовном процессе прекращение дела по нереабилитирующим основаниям свидетельствует о незаконности действий обвиняемого, поскольку даже прекращение по этим основаниям возможно только с его согласия – т.е. формально лицо соглашается с незаконностью своих действий, получая взамен постановление о прекращении дела либо схожее процессуальное решение.
В свою очередь, в рамках рассмотрения дел об административных правонарушениях аналогичных императивных норм не предусмотрено, что позволяет прекращать такие дела только при установлении факта истечения сроков давности для привлечения к ответственности. Однако следует учитывать, что прекращение дела по такому основанию не означает незаконность действий привлеченного к ответственности лица, что согласуется с позицией КС.
Подводя итог, отмечу, что внесение представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, при прекращении производства по делу как в связи с истечением сроков давности, так и по другим основаниям, на мой взгляд, невозможно, поскольку в таком случае не дается оценка виновности лица в совершении правонарушения – т.е. не устанавливается сам факт его правонарушения, что является важным критерием согласно ст. 29.13 КоАП.
При выполнении указаний Верховного Суда первая инстанция должна будет полностью проверить основания внесения представления – т.е. рассмотреть другие обстоятельства и дать оценку соответствия представления иным положениям законодательства. Вместе с тем могу предположить, что в конечном итоге будет вынесено аналогичное по сути решение с отличающейся мотивировочной частью, поскольку оснований для внесения представления не усматривается.
