30 октября Арбитражный суд Северо-Кавказского округа вынес Постановление по делу № А15-5558/2024 об оставлении в силе судебных актов нижестоящих судов, которые указали на необоснованность аннулирования лицензии у предприятия, занимавшегося добычей известняков ракушечников.
Суды признали необоснованное аннулирование лицензии
В конце 2009 г. Министерство природных ресурсов и экологии Республики Дагестан выдало производственному кооперативу «Дагестанский комбинат строительных материалов» лицензию на право пользования участками недр для добычи известняков ракушечников на «Октябрьском» участке. Впоследствии срок действия этой лицензии был продлен до 25 декабря 2027 г.
В мае 2024 г. министерство вынесло приказ об аннулировании этой лицензии на право пользования недрами под предлогом осуществления комбинатом производственной деятельности, сопряженной с возникновением непосредственной угрозы жизни и здоровью жителей Дербента, проживающих непосредственно у каменного карьера в пределах не установленной предприятием в соответствии с требованиями закона зоны безопасности. Свое решение министерство мотивировало протоколом комиссии, вынесенным на основе экспертного заключения Центра гигиены и эпидемиологии в Республике Дагестан от 6 марта 2024 г., в котором отмечалось превышение уровней шума технологического оборудования карьера относительно требований СанПиН 1.2.3685-21.
Тогда комбинат оспорил это решение в суде, требуя восстановления права пользования недрами на основе выданной лицензии. К участию в деле были привлечены заинтересованное лицо – Министерство природных ресурсов и экологии РД, третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: администрация городского округа «Дербент», республиканское Управление Роспотребнадзора, региональный бизнес-омбудсмен.
Суд первой инстанции удовлетворил такое заявление предприятия, признав незаконным приказ министерства и обязав его устранить нарушение прав и законных интересов комбината путем восстановления действия его лицензии. Таким образом, указал суд, ответчиком не доказаны указанные им незначительные превышения уровня шума технологического оборудования каменного карьера «Октябрьский», которые якобы привели к возникновению непосредственной угрозы жизни и здоровью людей. Он также отклонил доводы об отсутствии решения об установлении санитарно-защитной зоны в отношении карьера, эксплуатируемого кооперативом, указав, что это обстоятельство не служит основанием для досрочного прекращения спорной лицензии. Деятельность по добыче недр на участке осуществляется предприятием длительное время – с 2009 г., в 2019 г. министерством был продлен срок действия выданной кооперативу лицензии. Также не доказано, что ранее кооперативом допускались нарушения требований законодательства при добыче недр. Апелляция поддержала это решение.
Тогда министерство подало кассационную жалобу, в которой, в частности, указало на то, что нижестоящими судами дана неверная правовая оценка установленным фактам несоблюдения комбинатом требований санитарного законодательства при организации его производственной деятельности. Кассатор настаивал на том, что нарушение установленных гигиенических нормативов и требований к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания квалифицируется как фактор непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, не предусмотрена возможность превышения максимальных уровней звука и проникающего шума.
Кассация поддержала выводы нижестоящих судов
Изучив материалы дела, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа оставил в силе обжалуемые судебные акты. Он напомнил, что лицензирующий орган при рассмотрении вопроса о прекращении права пользования недрами не ограничивается формальным установлением факта нарушений лицензионного соглашения, он должен исследовать все обстоятельства совершения этого нарушения в совокупности и взаимосвязи. Досрочное прекращение действия выданной кооперативу лицензии без предоставления ему возможности и срока для устранения нарушений при их выявлении, в отсутствие однозначных и достоверных доказательств возникновения в результате его деятельности непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, противоречит положениям Закона о недрах, нарушает права и законные интересы комбината, ограничивает его правоспособность на занятие определенным видом деятельности, что недопустимо. При этом решение уполномоченного органа о досрочном прекращении (приостановлении, ограничении) права пользования недрами должно отвечать требованиям справедливости, быть пропорциональным, соразмерным и необходимым. Это, в свою очередь, требует учета совокупности всех фактических обстоятельств недропользования и не предполагает неограниченного усмотрения и произвольного выбора принимаемых решений уполномоченными органами.
В этом деле, как заметил суд округа, нижестоящие инстанции выявили, что спорный приказ министерства издан по итогам рассмотрения экспертного заключения Центра гигиены и эпидемиологии в Республике Дагестан от 6 марта 2024 г., поступившего из администрации Дербента. Из этого документа следовало, что при включенном оборудовании эквивалентные уровни шума технологического оборудования каменного карьера «Октябрьский» не соответствуют требованиям СанПиН 1.2.3685-21 «Гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности или безвредности для человека факторов среды обитания». В связи с этим позиция министерства сводится к тому, что установленное указанным экспертным заключением превышение уровня шума привело к возникновению непосредственной угрозы жизни или здоровью людей в результате производственной деятельности комбината.
Однако суды, проанализировав представленное заключение, выявили, что это заключение и оспариваемый приказ министерства не содержат выводов о том, что вмененное комбинату превышение уровня шума на участке недр «Октябрьский» привело к возникновению непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, работающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами. Они также установили отсутствие каких-либо документально подтвержденных сведений и/или аргументированных пояснений о том, что указанные в заключении от 6 марта 2024 г. незначительные превышения уровня шума технологического оборудования каменного карьера «Октябрьский» привели к возникновению непосредственной угрозы жизни и здоровью людей. Тем самым суды указали на недоказанность обстоятельств, позволяющих министерству прекратить право пользования недрами в отсутствие предварительного уведомления комбината.
При этом нижестоящие суды заметили, что обращение в адрес Главы РД и главы администрации Дербента, которое послужило основанием для проверки уровня шума и подготовки вышеуказанного заключения, исходило от жителей города. Однако, как следует из протокола испытаний и экспертного заключения, измерение уровня шума по этой улице не проводилось. Суды также оценили представленный комбинатом в материалы дела протокол проведения измерения шума от 22 декабря 2023 г., выданный Филиалом ФГБУ «ЦЛАТИ по ЮФО» – ЦЛАТИ по РД, согласно которому эквивалентные и максимальные уровни звука в дневное время по конкретным адресам проведения замеров не превышают нормируемые параметры шума согласно СанПиН 1.2.3685-21. Тем самым они сочли, что указанные в экспертном заключении от 6 марта 2024 г. незначительные превышения уровня шума не привели к возникновению непосредственной угрозы жизни и здоровью людей.
Не обоснован и довод министерства о том, что любое превышение гигиенических нормативов, установленных СанПиН 1.2.3685-21, само по себе образует непосредственную угрозу жизни и здоровью граждан и служит безусловным основанием для досрочного прекращения права пользования недрами. Для прекращения права пользования недрами по указанному основанию без соблюдения процедуры уведомления о нарушениях нужно наличие доказательств возникновения именно непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, а не любого нарушения санитарных норм. Экспертное заключение от 6 марта 2024 г. фиксирует факт превышения установленных нормативов шума, однако не содержит вывода о причинно-следственной связи с возникновением непосредственной угрозы для жизни или здоровья населения.
«Соответствующие данные о наступлении вредных последствий либо о зарегистрированных случаях угрозы здоровью или жизни в материалах дела отсутствуют. Судебные инстанции отклонили доводы министерства о том, что указанные обстоятельства ухудшают благоприятную среду проживания и создают угрозу жизни и здоровью людей, указав на их документальную необоснованность и предположительность. Доводы министерства о допущенных комбинатом иных нарушениях подлежат отклонению, поскольку оспариваемый приказ принят в отсутствие предварительного уведомления, без предоставления заявителю срока для устранения выявленных нарушений», – заметил суд округа.
Кассация также напомнила, что прекращение права пользования недрами представляет собой государственную меру принудительного характера, отвечающую требованиям справедливости и соразмерности последствиям нарушенного обязательства. Досрочное прекращение действия выданной комбинату лицензии без предоставления ему возможности и срока для устранения нарушений, при отсутствии однозначных и достоверных доказательств возникновения в результате его деятельности непосредственной угрозы жизни и здоровью людей противоречит требования законодательства и нарушает права заявителя.
Комментарий представителя
В комментарии «АГ» адвокат КА «Дагестанская республиканская коллегия адвокатов» Азамат Расулов, представляющий интересы комбината в этом деле, заметил, что суды не только обратили внимание на допущенные министерством нарушения порядка досрочного прекращения права пользования недрами, но и услышали довод заявителя о том, что все материалы, послужившие основанием для издания приказа о прекращении лицензии (в том числе и экспертное заключение от 6 марта 2024 г.), получены ответчиком от администрации Дербента. «Дело в том, что городская администрация заинтересована в изъятии у предприятия земельного участка, используемого для добычи недр, изменении вида его разрешенного использования и передаче его другому лицу в целях осуществления среднеэтажной жилой застройки (см. судебные акты по делу № А15-6367/2022, о котором ранее писала «АГ»). Также следует отметить, что министерство, получив указанное заключение, не предприняло никаких мер для проверки поступившей информации, в том числе путем проведения внеплановой проверки по вышеуказанному основанию, не запросило каких-либо документов и пояснений у лицензиата», – отметил он.
Азамат Расулов добавил, что все судебные инстанции в этом деле совершенно справедливо подчеркнули, что прекращение права пользования недрами представляет собой государственную меру принудительного характера, которая должна отвечать требованиям справедливости и соразмерности последствиям нарушенного обязательства: «Недопустимо досрочное прекращение действия выданной комбинату лицензии без предоставления ему возможности и срока для устранения нарушений (в случае их выявления), при отсутствии однозначных и достоверных доказательств возникновения в результате его деятельности непосредственной угрозы жизни и здоровью людей».
Эксперты оценили выводы судов
Руководитель экологической группы сибирского офиса «Пепеляев Групп» Юлия Юрченко выделила два ключевых вывода судов в этом деле: по смыслу п. 1 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах для прекращения права пользования недрами без соблюдения процедуры уведомления о нарушениях необходимо наличие доказательств возникновения именно непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, а не любого нарушения санитарных норм. «Представленное экспертное заключение лишь фиксирует факт превышения установленных нормативов шума, однако не содержит вывода о причинно-следственной связи с возникновением непосредственной угрозы для жизни или здоровья населения. В деле отсутствуют данные о наступлении вредных последствий либо о зарегистрированных случаях угрозы здоровью или жизни. Лицензирующий орган не может ограничиться формальным установлением факта нарушений лицензионного соглашения, не исследуя всех обстоятельств совершения нарушения в совокупности и взаимосвязи. Выводы судов соответствуют следующим правовым позициям Конституционного Суда», – заметила она.
Юлия Юрченко напомнила, что ранее КС РФ уже высказывался о том, что, когда суды при рассмотрении дела не исследуют по существу фактические обстоятельства, ограничиваясь только установлением формальных условий применения нормы, право на судебную защиту, закрепленное ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, оказывается существенно ущемленным. «КС также отмечал, что решение о досрочном прекращении (приостановлении, ограничении) права пользования недрами должно отвечать требованиям справедливости, быть пропорциональным, соразмерным и необходимым, что, в свою очередь, требует учета совокупности всех фактических обстоятельств недропользования и не предполагает неограниченного усмотрения и произвольного выбора принимаемых решений уполномоченными органами. Определение размера возмещаемого вреда окружающей среде не должно основываться исключительно на формальном применении методики исчисления размера вреда, а меры ответственности должны соответствовать вытекающим из общих принципов права критериям дифференцированности, соразмерности и справедливости (Постановление КС РФ от 6 декабря 2024 г. № 56-П). Таким образом, КС последовательно в своих судебных актах указывает на недопустимость формального применения норм, устанавливающих последствия нарушений обязательных требований при осуществлении хозяйственной деятельности, без установления фактических последствий такой деятельности, а также на необходимость обеспечения соразмерности последствий допущенному нарушению», – резюмировала эксперт.
Руководитель дирекции юридической фирмы VEGAS LEX Кирилл Никитин полагает, что вынесенные судебные акты по этому делу в целом соответствуют устоявшемуся правоприменительному тренду, сформированному, в частности, в Определении КС РФ от 21 декабря 2011 г. № 1862-О-О, согласно которому решение уполномоченного органа о досрочном прекращении права пользования недрами должно отвечать требованиям справедливости, быть пропорциональным, соразмерным и необходимым, что, в свою очередь, требует учета совокупности всех фактических обстоятельств недропользования и не предполагает неограниченного усмотрения и произвольного выбора принимаемых решений уполномоченными органами.
«Применительно к рассматриваемому спору суды трех инстанций критически оценили довод министерства о том, что любое, а не существенное, превышение гигиенических нормативов само по себе образует непосредственную угрозу жизни и здоровью граждан и является безусловным основанием для досрочного прекращения права пользования недрами, указав, что для прекращения права пользования недрами по указанному основанию без соблюдения процедуры уведомления о нарушениях необходимо наличие доказательств возникновения именно непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, а не любого нарушения санитарных норм. В этом смысле судебные акты по делу закрепляют правовую позицию исключительности заявленной меры (прекращение лицензии), что ожидаемо положительно скажется на правоприменении в целом», – заключил он.
Адвокат, управляющий партнер ZHAROV GROUP Евгений Жаров заметил, что в этом деле суд округа подтвердил ключевой принцип экологического и природоресурсного права: досрочное прекращение права пользования недрами без предварительного уведомления допустимо лишь при наличии доказательств непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, а не просто при формальном нарушении нормативов. По его мнению, кассация в данном случае справедливо указала, что незначительное превышение уровней шума, зафиксированное в экспертном заключении, само по себе не свидетельствует о возникновении такой непосредственной угрозы. Это соответствует сложившейся судебной практике, которая требует от контролирующих органов не только констатации факта нарушения, но и оценки его реальной опасности и тяжести последствий.
«Постановление окружного суда также подчеркивает важность принципа соразмерности и справедливости при применении таких серьезных мер, как изъятие лицензии. Суд округа указал, что длительная деятельность комбината без ранее выявленных существенных нарушений и отсутствие документально подтвержденных данных о причинении вреда здоровью населения не позволяют квалифицировать выявленные нарушения как безусловное основание для прекращения лицензии в упрощенном порядке. Этот подход способствует поддержанию баланса между интересами государства в области охраны окружающей среды и прав предпринимателей на стабильное ведение деятельности, а также стимулирует контролирующие органы к более взвешенному и обоснованному принятию решений, основанному на всесторонней оценке обстоятельств, а не на формальном превышении нормативов», – подытожил Евгений Жаров.
