Минфин России вынес на публичное обсуждение проект поправок в НК РФ, направленных на оптимизацию и повышение эффективности процедуры досудебного урегулирования налоговых споров, а также совершенствование механизма защиты прав налогоплательщиков. «Законопроект предусматривает переход от преимущественно закрытой письменной проверки жалоб к более структурированной, прозрачной и гарантийной процедуре, максимально приближенной к квазисудебной модели. Основная цель предлагаемых изменений заключается в повышении качества административного пересмотра и внутреннего государственного контроля, снижении нагрузки на судебную систему и обеспечении эффективной защиты прав налогоплательщиков на более ранних стадиях возникновения конфликта», – отмечено в пояснительной записке к поправкам.
В частности, предлагается заменить в НК понятие «вышестоящий налоговый орган» на следующую формулировку: «налоговый орган, в полномочия которого входит рассмотрение жалобы (апелляционной жалобы)». В новой редакции излагается ст. 91 «Доступ должностных лиц налоговых органов на территорию или в помещение лица» Кодекса, согласно которой право на доступ налоговиков официально будет распространяться на случаи, когда налогоплательщик предоставил на стадии обжалования новые документы и причина признана уважительной налоговым органом, в полномочия которого входит рассмотрение жалобы. Аналогичные изменения затрагивают ст. 92 «Осмотр», ст. 93.1 «Истребование документов (информации) о налогоплательщике, плательщике сборов, плательщике страховых взносов и налоговом агенте или информации о конкретных сделках», ст. 95 «Экспертиза» и ст. 96 «Привлечение специалиста для оказания содействия в осуществлении налогового контроля» – все эти инструменты контроля можно будет применять в рамках рассмотрения жалобы при выявлении новых уважительных документов.
Предложена новая редакция п. 1 ст. 101.2 «Вступление в силу решения налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения и решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения при обжаловании в апелляционном порядке» НК. Согласно ей, решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения в необжалованной части вступает в силу по истечении одного месяца со дня вручения лицу, в отношении которого было вынесено соответствующее решение, или его представителю. Если при рассмотрении апелляционной жалобы налоговый орган выделит ее в отдельное производство, решение по жалобе в выделенной части вступит в силу со дня принятия налоговым органом, уполномоченным на рассмотрение апелляционной жалобы, решения по такой жалобе в соответствующей выделенной части.
Планируется изложить в новой редакции содержание глав 19 «Порядок обжалования актов налоговых органов, их действий или бездействия» и 20 «Рассмотрение жалобы» НК РФ. В частности, в новой редакции ст. 138 «Порядок обжалования» Кодекса предусмотрена двухступенчатая подача для иных актов: жалобы на «обычные» решения налоговых органов (по ст. 101 и 101.4 НК) подаются, как и раньше, через орган, вынесший решение. Однако жалобы на иные акты, действия или бездействие будут подаваться сначала в сам налоговый орган, совершивший эти действия или бездействие, и только после этого они могут быть обжалованы в орган, уполномоченный на рассмотрение жалобы. При подаче жалобы юрлицами или предпринимателями исполнение решения может быть приостановлено при условии предоставления банковской гарантии, приведен алгоритм ее рассмотрения налоговиками. Исполнение обжалуемого решения о привлечении к ответственности или отмене налогового вычета в части оспариваемых сумм будет приостанавливаться автоматически с момента получения жалобы физлица налоговым органом и до вступления в силу судебного акта о взыскании. Также автоматически будет приостанавлена обязанность по уплате налога, если физлицо оспаривает расчет суммы в налоговом уведомлении.
В п. 1 ст. 141.1 «Рассмотрение жалобы» НК предложено закрепить возможность рассмотрения жалоб не только единолично, но и коллегиально в случае особой сложности спора. Налоговый орган, рассматривающий жалобу, вправе будет выделить ее часть в отдельное производство в целях эффективного ее рассмотрения. Лицо, подавшее жалобу, до принятия по ней решения вправе будет обратиться с ходатайством о приостановлении рассмотрения жалобы полностью или в части в целях представления дополнительных документов, но не более чем на три месяца. Налоговый орган в течение пяти дней обязан принять решение об удовлетворении ходатайства либо об отказе в приостановлении.
Согласно изменениям в ст. 142 «Решения по результатам рассмотрения жалобы» НК решения по жалобам будут подлежать обязательному опубликованию в полном объеме на официальном сайте ФНС в срок от 15 дней до одного месяца со дня принятия. «Это обеспечит прозрачность критериев принятия решений и позволит налогоплательщикам заранее оценивать свои перспективы обжалования, опираясь на сложившуюся практику», – убеждены авторы поправок. Кроме того, налогоплательщик получит право заявить возражения против публикации, в таком случае решение опубликуется в обезличенном виде.
Общественное обсуждение поправок продлится до 16 ноября. Планируется, что поправки вступят в силу с 1 января 2029 г.
Партнер, руководитель налоговой практики Five Stones Consulting Екатерина Болдинова заметила, что законопроект вводит дифференцированный порядок: обжалование решений по итогам налоговых проверок и о привлечении к ответственности за налоговые правонарушения. «По таким решениям жалоба по-прежнему подается в налоговый орган, уполномоченный ее рассматривать, через инспекцию, вынесшую решение. Обжалование остальных ненормативных актов налоговых органов, действий и бездействий, например требований о предоставлении документов, операций на ЕНС и т.д., предполагается по двухступенчатой процедуре: жалоба подается непосредственно в налоговый орган, принявший акт или совершивший действие. После этого соответствующий акт или решение по первоначальной жалобе может быть обжаловано в вышестоящий налоговый орган. И только после прохождения этих этапов открывается возможность судебного обжалования в предусмотренных проектом случаях», – пояснила она.
По мнению эксперта, в указанных случаях может возникнуть несколько проблем. «Возможно усложнение доступа к судебной защите. Например, налогоплательщик оспаривает действия инспекции, связанные с учетом денежных средств на едином налоговом счете. По предлагаемой модели ему может потребоваться пройти две административные стадии, прежде чем обратиться в суд. Это увеличивает продолжительность защиты и создает дополнительные процессуальные риски. Возникает и риск дублирования административных стадий. Если налоговый орган, принявший решение, уже рассмотрел жалобу по существу, возникает вопрос о реальной ценности повторного административного рассмотрения в вышестоящем органе и есть риск того, что это будет просто более длительный и исключительно формальный путь для оспаривания, который только перегрузит и без того перегруженные задачами налоговые инспекции», – считает Екатерина Болдинова.
Она заметила, что, с одной стороны, у налогоплательщиков появится больше возможностей доказать до суда свою правоту. И в условиях, когда судебная практика уже на 90% негативна для налогоплательщика, – это скорее хорошо. Но при этом очевидно, что с внесенными изменениями вся процедура станет сложнее, дольше и тяжеловеснее, а если законопроект станет законом в предлагаемой редакции, то проблем на практике не избежать. «Кроме того, при той перегруженности налоговых органов, которую мы сейчас наблюдаем на практике, существует значительный риск того, что административная процедура станет лишь дополнительным бюрократическим усложнением жизни налогоплательщика, а реальной пользы не принесет. Так, создание центров компетенций, которое, казалось бы, должно было упростить жизнь налогоплательщика, в реальности привело к рассогласованности в действиях налоговых органов. Сейчас очень часто происходят ситуации, когда при подаче апелляционной жалобы начинается взыскание недоимки, хотя решение, ее доначислившее, в силу не вступило. Но решение налогового органа начинает исполнять долговой центр, который просто не видит поданную апелляционную жалобу. При усложнении административной процедуры, опасаюсь, таких ситуаций будет больше», – убеждена Екатерина Болдинова.
Эксперт также выразила обеспокоенность насчет сокращения сроков обжалования вступивших в силу решений с одного года до трех месяцев, причем срок по законопроекту течет не с момента, когда налогоплательщик узнал о принятом в отношении него решении, а с момента его вынесения – и это дополнительный риск: «Есть очень много случаев, когда решения по тем или иным причинам налогоплательщикам не вручаются – и особенно часто это происходит с физическими лицами».
Налоговый юрист, налоговый консультант Константин Чупырь назвал довольно странной ситуацию, когда налоговый орган сам проводит проверку, собирает доказательства, устанавливает нарушения, выносит решение, а затем сам же проверяет его законность. «Конечно, формально жалобу рассматривает другой налоговый орган, но все они входят в единую систему ФНС. Более того, по сложным выездным проверкам позиция территориальной инспекции нередко заранее согласовывается с вышестоящим налоговым органом. И после этого налогоплательщику предлагают обратиться туда же за объективным разрешением спора. На практике это нередко напоминает попытку убедить ведомство признать ошибочность собственной, уже согласованной, позиции», – полагает он.
Предложение сократить срок подачи налоговой жалобы с одного года до трех месяцев вызвало у эксперта недоумение. «Чем законодателю не угодил годичный срок и чьи права он нарушает? Если налогоплательщик готов обжаловать решение инспекции через неделю или месяц, ему и сейчас никто не мешает это сделать. Но бывают ситуации, когда необходимо разобраться в обстоятельствах проверки, восстановить документы, получить сведения от контрагентов, найти квалифицированного представителя. Особенно это касается небольших компаний и предпринимателей, которые далеко не всегда могут позволить себе профессиональное юридическое сопровождение сразу после получения решения инспекции. И вот у них предлагается забрать 9 месяцев, которые действующий НК предоставляет для защиты своих прав», – заметил Константин Чупырь.
Вместе с тем он полагает, что предложение увеличить сроки рассмотрения налоговых жалоб целесообразно. «Сейчас жалоба на решение по налоговой проверке рассматривается в течение месяца с возможностью продления еще на месяц. Законопроект предлагает увеличить основной срок до двух месяцев, а при особой сложности спора – до трех. В моей практике встречаются налоговые проверки, материалы которых насчитывают тысячи страниц, множество спорных эпизодов, десятки контрагентов и противоречивые доказательства. Разобраться во всем этом за месяц действительно непросто. Поэтому дополнительное время может оказаться полезным, если налоговый орган будет использовать его для тщательного изучения обстоятельств дела, а не для подготовки очередного формального отказа», – убежден юрист.
Он также возразил против предложения разрешить дополнительные мероприятия налогового контроля уже на стадии рассмотрения жалобы. «Налоговая инспекция провела проверку, собрала доказательства, составила акт, рассмотрела возражения налогоплательщика, при необходимости провела дополнительные мероприятия налогового контроля и вынесла решение. Далее наступает очередь проверить законность и обоснованность этого решения. Но законопроект предлагает при определенных обстоятельствах вновь направлять материалы в ту же инспекцию, чтобы она могла проводить допросы, истребовать документы, назначать экспертизы и собирать дополнительные доказательства. И это уже после того, как налогоплательщику предъявлены окончательные претензии. Возникает вопрос: сколько еще возможностей нужно предоставить налоговому органу, чтобы он наконец смог доказать нарушение, которое уже посчитал установленным?» – задался вопросом Константин Чупырь.
