14 июля Конституционный Суд провозгласил Постановление № 48-П/2026 по делу о проверке конституционности ст. 22.1 Закона о государственной кадастровой оценке и ч. 3 ст. 245 КАС РФ, регулирующих порядок рассмотрения вопросов определения кадастровой стоимости объекта недвижимости.
Напомним, уполномоченным органом определена кадастровая стоимость каждого из двух принадлежащих Антону Епифанову земельных участков: 6,5 млн руб. на 3 февраля 2015 г. и 9,1 млн руб. на 1 января 2020 г. В рамках очередной государственной кадастровой оценки была определена новая кадастровая стоимость тех же участков по состоянию на 1 января 2022 г.: 4,5 млн руб. для каждого.
Основываясь на выводах оценщика о рыночной стоимости участков по состоянию на 15 марта 2021 г. и на отчете финансового управляющего от 12 июля 2023 г. (подготовлен в рамках процедуры банкротства заявителя), согласно которым их рыночная стоимость ниже их кадастровой стоимости, определявшейся в 2015, 2020 и 2022 гг., в 10–20 раз, Антон Епифанов обратился в суд с административным иском, в котором в том числе просил установить кадастровую стоимость земельного участка, ставшую архивной, в размере его рыночной стоимости. Среди прочего он ссылался на то, что эти результаты используются налоговым органом при расчете налоговой задолженности.
Суд отказал в принятии иска, отметив, что с 1 января 2023 г. на территории Смоленской области вопросы установления кадастровой стоимости объектов недвижимости в размере их рыночной стоимости разрешаются уполномоченным бюджетным учреждением и лишь его решения могут быть оспорены в административном судебном порядке. Учреждение, в свою очередь, не стало рассматривать заявление Антона Епифанова со ссылкой на пропуск предусмотренного оспариваемой нормой шестимесячного срока его подачи.
С похожей проблемой столкнулась и Инга Бухмиллер, получившая в 2024 г. уведомление о необходимости уплатить налог на имущество физлиц за 2022 г. в отношении недвижимости, которая ранее в налоговых уведомлениях не упоминалась. Налог при этом был исчислен по кадастровой стоимости недвижимого имущества около 53,5 млн руб., притом что согласно отчету об оценке его рыночная стоимость по состоянию на начало 2021 г. лишь немногим превышала 1,4 млн руб.
Инга Бухмиллер обратилась в уполномоченное бюджетное учреждение в Оренбургской области, чтобы установить кадастровую стоимость недвижимости в размере рыночной, однако ее заявление вернули без рассмотрения из-за пропуска срока. Суд, в свою очередь, не принял иск об установлении кадастровой стоимости недвижимости в размере рыночной, отметив, что такое требование, будучи дополнительным, может быть заявлено лишь одновременно с оспариванием решения бюджетного учреждения об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в искомом размере либо об отказе в нем. Уведомление о возвращении заявления в связи с пропуском срока к таким решениям не относится.
В жалобах в Конституционный Суд Антон Епифанов и Инга Бухмиллер указали, что ст. 22.1 Закона о государственной кадастровой оценке и ч. 3 ст. 245 КАС РФ противоречат Конституции, поскольку не позволяют добиться установления кадастровой стоимости объектов недвижимости, ставшей архивной, но все еще используемой для определения налоговой базы по земельному налогу и по налогу на имущество физлиц за предшествующие налоговые периоды, в размере рыночной стоимости. Поскольку жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд объединил дела в одно производство.
В ходе заседания КС 17 апреля большая часть представителей органов власти сошлись во мнении, что оспариваемые заявителями нормы сами по себе не противоречат Конституции РФ, однако граждане должны иметь возможность пересмотра «архивной» кадастровой стоимости в течение всего срока ее применения для целей налогообложения.
Изучив жалобы, КС прекратил производство по делу в части, касающейся проверки конституционности ч. 3 ст. 245 КАС, указав, что данная норма не регулирует ни порядок рассмотрения полномочным бюджетным учреждением обращений граждан, ни правовые последствия несоблюдения такого порядка, в том числе не вводит ограничений права на обращение в суд при его несоблюдении.
В постановлении подчеркивается, что суд – важный, но не единственный инструмент защиты прав и свобод. Законодатель не лишен возможности предусмотреть наряду с судебным и иной порядок защиты, реализуемый посредством публичного института, компетентного в определенной сфере и обеспечивающего беспристрастное разрешение правового спора. Этот порядок может быть как альтернативным, свободно избираемым лицом вместо обращения в суд, так и обязательным для исчерпания прежде обращения в суд.
КС пояснил, что при введении федеральным законом обязательного внесудебного порядка урегулирования споров доступ к соответствующим процедурам должен обеспечиваться всем лицам, не имеющим права обратиться в суд за защитой определенных субъективных прав до соблюдения этого порядка. В противном случае они будут лишены возможности реализовать в последующем право на судебную защиту, связанную с оспариванием в суде решений органов, обращение к которым является обязательным, а значит – лишены конституционных гарантий государственной защиты своих прав.
Как отметил Суд, законодательством признается преимущество рыночной стоимости перед кадастровой, определенной в рамках процедур государственной кадастровой оценки, в том числе при применении рыночной стоимости в качестве налоговой базы, поскольку она получена в результате индивидуальной оценки конкретного объекта недвижимости. Как кадастровая стоимость, так и рыночная являются условными, но считаются наиболее вероятно достоверными и подлежат признанию не в силу состоявшегося согласования или доказанного факта уплаты цены по известной реальной сделке, а в силу закона, в том числе во исполнение ст. 12 Закона об оценочной деятельности, ибо их величина исчислена и обоснована в отчете оценщика по законно установленным правилам и не опровергнута впоследствии законными же средствами. Введение законодателем обязательных требований к соответствующей процедуре – отсутствие личной заинтересованности лица, определяющего стоимость, его профессионализм, относительные актуальность, полнота и достоверность используемой информации, получаемой из нескольких источников, и др. – повышает вероятность обоснованного и наиболее оптимального решения о стоимости исследуемого объекта.
В постановлении отмечено, что Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 269-ФЗ Закон о кадастровой оценке дополнен ст. 22.1, которой урегулирована процедура установления кадастровой стоимости в размере рыночной, осуществляемая полномочным бюджетным учреждением. Как следует из указанной статьи, заявление об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной может быть подано в полномочное бюджетное учреждение в течение шести месяцев с даты, по состоянию на которую проведена рыночная оценка объекта недвижимости и которая указана в приложенном к заявлению отчете об оценке его рыночной стоимости. Решение полномочного бюджетного учреждения в отношении заявления может быть оспорено в суде в порядке административного судопроизводства. Такое административное исковое заявление подается в суд в течение трех месяцев со дня, когда истцу стало известно о принятии решения, причем этот срок, пропущенный по уважительной причине, может быть восстановлен судом.
При этом пропуск вышеуказанного шестимесячного срока лишает заинтересованное лицо возможности добиваться установления кадастровой стоимости в размере рыночной как посредством обращения в полномочное бюджетное учреждение, так и в судебном порядке, уточнил Конституционный Суд. Он указал, что добросовестный налогоплательщик лишается возможности реализовать право на установление кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости для целей определения налоговой базы по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц за прошедшие налоговые периоды, если подлежащая применению в этих целях оспариваемая кадастровая стоимость является архивной.
Как пояснил КС, действующее налоговое законодательство допускает пересмотр размера налоговой обязанности, в частности при установлении кадастровой стоимости объекта в размере его рыночной стоимости. Вместе с тем из-за положений оспариваемой статьи Закона о кадастровой оценке при совокупности определенных условий соответствующая возможность может быть утрачена. Установленный ч. 7 ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке шестимесячный срок не может быть признан разумным и адекватным в контексте определения размера налоговой обязанности налогоплательщика, с учетом того что законом на него не возложена обязанность контролировать результаты государственной кадастровой оценки и участвовать в процессе их определения.
Конституционный Суд отметил, что первый адресованный физическому лицу, являющемуся плательщиком земельного налога и налога на имущество физических лиц, документ о налогово-правовых последствиях установления кадастровой стоимости принадлежащего ему объекта недвижимости – налоговое уведомление – при строгом соблюдении правил действующего законодательства может направляться такому налогоплательщику более чем через год с даты опубликования акта об утверждении результатов определения кадастровой стоимости. «С учетом сказанного в день получения налогоплательщиком первого юридически значимого адресованного ему лично документа, касающегося размера его налоговых обязательств (налогового уведомления об уплате земельного налога или налога на имущество физических лиц), он уже может оказаться в ситуации, когда не имеет возможности воспользоваться эффективными средствами правовой защиты – как административными, так и судебными – в отношении акта, на основе которого сформировано содержание его налогового обязательства. Подобная ситуация несовместима с конституционными гарантиями государственной защиты прав и свобод и с вытекающими из них требованиями к соответствующим правовым механизмам», – подчеркнуто в постановлении.
Как полагает КС, указанные пробелы в регулировании порядка реализации права на установление архивной кадастровой стоимости недвижимости в размере ее рыночной стоимости и права на государственную, в том числе судебную, защиту не могут быть устранены непосредственным применением Конституции и требуют внесения системных изменений в действующее законодательство.
Таким образом, Конституционный Суд пришел к выводу, что ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке не соответствует Конституции РФ в той мере, в какой, предусматривая в системе действующего правового регулирования механизм внесудебного определения кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости, данная норма не исключает возникновения ситуации, когда действующий добросовестно налогоплательщик – физическое лицо, не являющееся ИП, лишается возможности оспорить архивную кадастровую стоимость объекта недвижимости, которая продолжает использоваться для определения налоговой базы по подлежащим уплате земельному налогу и налогу на имущество физических лиц, на основании ее несоответствия рыночной стоимости этого объекта как посредством обращения в полномочное бюджетное учреждение, так и в судебном порядке.
Суд обязал федерального законодателя внести в действующее законодательство изменения и урегулировать порядок оспаривания налогоплательщиком архивной кадастровой стоимости объекта недвижимости, которая продолжает использоваться для целей налогообложения, на основании ее несоответствия рыночной стоимости этого объекта.
До тех пор эта стоимость может оспариваться подачей соответствующего заявления в полномочное бюджетное учреждение в течение одного года со дня, когда добросовестному налогоплательщику – физическому лицу, не являющемуся ИП, стало или должно было стать известно о налогово-правовых последствиях установления кадастровой стоимости принадлежащего ему объекта недвижимости. Указанное учреждение при рассмотрении такого обращения устанавливает кадастровую стоимость объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости, которая подлежит применению для определения налоговой базы по земельному налогу или налогу на имущество физлиц на 1 января соответствующего предшествующего года, в пределах трех лет до подачи такого заявления.
КС разъяснил, что заявители могут воспользоваться правом на оспаривание кадастровой стоимости своей недвижимости с учетом предусмотренных настоящим постановлением особенностей.
Адвокат, руководитель практики земельного права и землепользования МКА «Арбат» Александр Крылов отметил, что затронутая Конституционным Судом проблема, безусловно, актуальна. По его словам, на практике налогоплательщик часто узнает о реальных последствиях кадастровой оценки не в момент утверждения результатов, а только после получения налогового уведомления. «При этом кадастровая стоимость к этому моменту уже может стать архивной, а шестимесячный срок обращения в бюджетное учреждение – истечь. В результате человек оказывался в юридически парадоксальной ситуации: налог с него взыскивают по старой кадастровой стоимости, но эффективно оспорить эту стоимость он уже не может», – рассказал эксперт.
Александр Крылов подчеркнул, что налоговая обязанность должна быть не только формально законной, но и экономически обоснованной. Если кадастровая стоимость продолжает применяться для расчета налога за прошлые периоды, налогоплательщик должен иметь реальную возможность доказать, что она существенно превышала рыночную стоимость объекта. Иной подход, по мнению адвоката, фактически превращал бы кадастровую стоимость в неопровержимую величину, хотя сам законодатель признает приоритет рыночной стоимости при определении справедливой налоговой базы.
«Особенно важно, что Конституционный Суд предложил временный механизм до внесения изменений в закон: архивную кадастровую стоимость можно оспорить через бюджетное учреждение в течение одного года с момента, когда добросовестный налогоплательщик узнал или должен был узнать о налоговых последствиях, в том числе со дня получения налогового уведомления. Это справедливый баланс: государство сохраняет порядок и сроки пересмотра кадастровой стоимости, но налогоплательщик больше не лишается защиты только потому, что узнал о проблеме слишком поздно по причинам, которые от него не зависели», – прокомментировал Александр Крылов.
Ведущий юрист юридической компании Taxology Ксения Булгакова отметила, что, учитывая периодичность проведения кадастровой оценки раз в два года в городах федерального значения и раз в четыре года в остальных субъектах РФ, рассмотренная КС проблема является достаточно актуальной. Она пояснила, что нередки ситуации, когда налогоплательщик узнает о своей повышенной налоговой обязанности уже после получения налогового уведомления, которое, как правило, приходит во второй половине года, следующего за годом, за который уплачивается налог.
В случае внесения в ЕГРН сведений о новой стоимости в такой ситуации налогоплательщик лишается права на пересмотр завышенной кадастровой стоимости, ставшей архивной, но продолжающей использоваться для расчета суммы его налога в текущем году. При этом Ксения Булгакова обратила внимание, что в самом постановлении КС приведен пример ситуации, когда суд отказал в принятии заявления о пересмотре такой архивной стоимости, несмотря на разъяснения Пленума Верховного Суда РФ в Постановлении от 30 июня 2015 г. № 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости», позволяющие пересматривать ее в ситуации, когда на дату обращения в суд сохраняется право на использование результатов такого пересмотра.
По мнению эксперта, предложенный КС временный механизм пересмотра кадастровой стоимости можно признать призванным восстановить баланс интересов государства и налогоплательщиков, поскольку он позволяет восстановить право на уплату экономически обоснованного налога даже в отношении стоимости, которая формально стала архивной для текущего периода, но продолжает влиять на налоговые обязательства прошлых лет – но в рамках общего трехлетнего срока возврата налога.
