Как ранее писала «АГ», в Определении от 18 сентября 2026 г. № 305-ЭС26-7229 по делу № А40-67132/2025 Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ рассмотрела спор о применимости норм антимонопольного законодательства к процедуре предоставления лесного участка по правилам Лесного кодекса РФ.
Вкратце напомню фабулу дела: ООО «Арена-Парк» обратилось с заявлением о предоставлении лесного участка без торгов для строительства и эксплуатации системы осушения и обводнения лесных площадей и получило отказ. Спустя три недели с аналогичным заявлением обратилось ООО «ДелСервис», которому предоставление было согласовано, заключен договор аренды. При этом общество «Арена-Парк» на следующий день после вынесения приказа о предоставлении участка обществу «ДелСервис» обратилось повторно с аналогичным заявлением для реализации идентичного проекта, однако в этот раз ему было отказано в связи с более ранним предоставлением участка другому лицу, что послужило основанием для обращения общества с жалобой в антимонопольный орган.
Рассмотрев жалобу, УФАС по Московской области вынесло областному Комитету лесного хозяйства (далее – Комитет) предупреждение, а в связи с его неисполнением впоследствии – решение о признании Комитета виновным в нарушении Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) и предписание об устранении нарушения.
Решение и предписание были обжалованы ООО «ДелСервис» в судебном порядке.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 3 сентября 2025 г., оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, решение и предписание антимонопольного органа признаны незаконными. Суды трех инстанций не усмотрели нарушений Комитетом антимонопольного законодательства в процедуре предоставления лесного участка по правилам Лесного кодекса, учитывая, что отношения сторон возникли не на товарном рынке (т. е. преференций здесь быть не могло), а также то, что Закон о защите конкуренции не применяется к процедуре предоставления земли в силу прямого указания данного Закона.
Судебная коллегия по экономическим спорам ВС с такой позицией нижестоящих инстанций не согласилась, отметив ряд ошибок, допущенных при вынесении обжалованных УФАС судебных актов.
Как отмечено в Определении № 305-ЭС26-7229, суды неверно истолковали положения антимонопольного законодательства. Так, в ч. 2 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции указано исключение в части применения норм Закона «о порядке проведения торгов и заключения договоров» к отношениям в сфере лесного хозяйства и лесопользования, однако это не свидетельствует о выведении отраслевого законодательства из-под антимонопольного контроля.
К тому же, как разъяснила СКЭС, передача отдельным хозяйствующим субъектам лесных участков по договору аренды без проведения торгов по своей природе является такой же преференцией, в связи с чем подлежит контролю в пределах полномочий антимонопольного органа с учетом процедуры и порядка проведения торгов в отношении лесных участков, закрепленных в ст. 78–80 ЛК.
С указанной позицией сложно поспорить: согласно ч. 2 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции к договорам о предоставлении государственного и муниципального имущества применяются положения отраслевого законодательства (как, например, в гл. V.1 Земельного кодекса, гл. 3 Водного кодекса, гл. 8 Лесного кодекса, разделе II Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» и пр.). При этом норма не содержит прямого указания на обязательное применение Закона о защите конкуренции в рамках возникающих правоотношений по предоставлению соответствующего земельного, лесного участка, водного объекта в аренду без торгов (поскольку оно урегулировано специализированными кодексами и другими правовыми актами).
Тем не менее буквальное толкование ч. 2 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции прямо не исключает и не позволяет сделать однозначный и бесспорный вывод, что предоставление объекта не подлежит антимонопольному контролю, особенно если речь идет о преференции – необоснованном преимуществе, обеспечивающем некоторым хозяйствующим субъектам более выгодные условия деятельности, нежели остальным участникам рынка.
При совместном анализе обеих частей ст. 17.1 Закона о защите конкуренции – первой, устанавливающей общее правило, что все предоставления осуществляются по результатам торгов, за исключением предусмотренных в ч. 1 ст. 17.1 случаев, и второй, устанавливающей еще одно исключение о том, что иной порядок заключения также может быть предусмотрен отраслевым законодательством, – становится очевидным, что законодатель, допуская возможность применения иной процедуры предоставления соответствующих объектов, предусмотренной отдельным кодексом, а не указанным Законом, не выводит такую процедуру из-под общего антимонопольного контроля.
На это и указал Верховный Суд, подчеркнув, что судам следует правильно применять закон, поскольку из толкования ч. 2 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции вытекает лишь то, что к отдельным объектам не применяются «общие» особенности антимонопольного регулирования порядка заключения договоров, предусматривающих возникновение вещных прав, поскольку правоотношения по их предоставлению урегулированы специализированными нормами с учетом особенностей возникновения прав, в том числе Земельным, Лесным и Водным кодексами, а также законодательством о недрах, о концессионных соглашениях, о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве.
В то же время предоставление таких объектов в рамках установленной соответствующим законодательством процедуры не освобождается от антимонопольного контроля.
Учитывая изложенное, судебные акты нижестоящих инстанций в части признания незаконным решения антимонопольного органа ВС отменил.
При этом Верховный Суд акцентировал внимание не только на необходимости выявления факта нарушения и применения мер ответственности, но и на том, что при разрешении подобных споров существенным условием является законность предписания антимонопольного органа, выраженная в его «исполнимости».
Так, установив факт нарушения Комитетом требований ст. 15 Закона о защите конкуренции и вынося оспариваемые решение и предписание, УФАС надлежало оценить возможность реализации указанных им в предписании мер, исключив в том числе:
- объективную невозможность исполнения;
- необоснованное увеличение расходов;
- нарушение баланса публичных и частных интересов;
- создание условий, при которых исполнение предписания окажется нецелесообразным или сопряженным с избыточными затратами.
Так, общество «Арена-Парк» к моменту разрешения спора утратило заинтересованность в освоении спорного лесного участка (в частности, отказалось от исков о признании отказа Комитета незаконным и о признании недействительным договора аренды, отозвало жалобу в УФАС). То есть реализация предписания повлекла бы не восстановление нарушенных прав заявителя, а дополнительные расходы на организацию новой процедуры торгов, потерю доходов бюджета в связи с расторжением договора аренды и иные убытки заинтересованных лиц.
Руководствуясь данными обстоятельствами, приняв во внимание, что антимонопольный орган не учел возможный негативный сценарий при вынесении предписания, СКЭС ВС оставила судебные акты нижестоящих инстанций без изменения в части признания предписания незаконным, подчеркнув, что принятие антимонопольных мер должно быть целесообразным и «экономически оправданным», а также приведя конкретные критерии для проверки на соответствие указанным требованиям.
Стоит отметить, что ранее под критерием исполнимости предписаний ФАС понимали их конкретность, ясность и возможность исполнения. С этой точки зрения критерии исполнимости предписания УФАС в рассматриваемом споре были соблюдены: принять меры, направленные на возврат преференции (расторгнуть договор аренды), и повторно рассмотреть все заявления в соответствии с Лесным кодексом и действующим административным регламентом по предоставлению участка.
Тем не менее в рамках данного спора Верховный Суд обязал нижестоящие суды и ФАС не только оценивать вопрос формального соответствия предписания законодательству и сложившуюся правоприменительную практику, но и в каждом конкретном случае учитывать все обстоятельства, включая последующее поведение заявителей жалоб (например, отсутствие реальной заинтересованности), а также возможные сценарии будущей эксплуатации объектов, полученных как на торгах, так и без их проведения (включая риски, связанные с провалом таких сценариев), перечисленные критерии целесообразности и «экономической оправданности» и т. д.
Окажется ли такой подход удачным – покажет время.
