25 апреля Конституционный Суд провозгласил Постановление № 20-П/2023, в котором указал пересмотреть порядок предоставления жилья малоимущим, состоящим на учете в качестве нуждающихся в предоставлении жилых помещений, и собственникам единственного жилого помещения, признанного непригодным для проживания.
Ситуации заявителей
Как ранее писала «АГ», в Конституционный Суд обратились Андрей и Татьяна Лебедевы. Они, а также их несовершеннолетние дети, один из которых инвалид, являются собственниками комнаты площадью 18,3 кв. м, расположенной в многоквартирном доме барачного типа в Нижнем Новгороде. Так как здание было признано аварийным и подлежащим сносу, семья была принята на учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, как малоимущая. Однако во внеочередном порядке получения такого жилья Лебедевым было отказано.
Они обратились в суд, но тот указал, что собственники, в отличие от нанимателей, права на внеочередное предоставление жилья не имеют, а могут претендовать только на переселение. Однако их дом не включен в региональную адресную программу переселения граждан из аварийного жилья, а орган местного самоуправления не принял решения об изъятии у них жилого помещения в порядке ст. 32 ЖК РФ. Апелляция частично удовлетворила исковые требования, признав право семьи Лебедевых на получение жилого помещения по договору социального найма вне очереди и обязав администрацию предоставить помещение, однако кассация и ВС поддержали решение первой инстанции.
Вторую жалобу подала в КС Светлана Бирюкова. Ее дом в г. Артём Приморского края пострадал от пожара и был признан непригодным для проживания. Администрация признала ее семью малоимущей и нуждающейся в жилых помещениях по договору социального найма во внеочередном порядке. В то же время администрация отказала в предоставлении помещения, соответствующего по площади ранее занимаемому. Светлана Бирюкова обратилась в суд, однако тот отказал ей по тем же основаниям, что и семье Лебедевых. Вышестоящие суды оставили решение первой инстанции в силе.
Третью жалобу подал Сабир Раджабов, чей жилой дом в Кемеровской области заключением межведомственной комиссии был признан непригодным для проживания. Владельца поставили в общую очередь нуждающихся в предоставлении жилья по договору социального найма. Через полтора года дом сгорел, и Сабир Раджабов был признан малоимущим и поставлен на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях. Суд также отказал ему в предоставлении благоустроенного жилого помещения во внеочередном порядке, отметив, что он сам несет бремя содержания, риск гибели и повреждения своего дома, а решение об изъятии этого дома для муниципальных нужд вместе с земельным участком принято не было. Вышестоящие суды оставили решение первой инстанции без изменений.
Предмет рассмотрения Конституционного Суда
Все заявители обжаловали п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК. Лебедевы также попросили проверить конституционность ч. 1, 8 и 10 ст. 32 ЖК и п. 3 ст. 2 и ч. 3 ст. 16 Закона о Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
Конституционный Суд заметил, что из представленных семьей Лебедевых материалов не следует, что в их деле применены положения Закона о Фонде содействия реформированию ЖКХ, поскольку дом, в котором они проживают, не включен в региональную адресную программу по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, утвержденную высшим исполнительным органом государственной власти субъекта. Суд прекратил производство по жалобе в данной части, отметив, что это не препятствует оценке оспариваемого регулирования во взаимосвязи в том числе с положениями данного закона, включая названные.
КС указал, что предметом его рассмотрения являются ч. 1, 8 и 10 ст. 32 и п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК в той мере, в какой на их основании решается вопрос об условиях и порядке обеспечения жилыми помещениями граждан, признанных малоимущими, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях и являющихся собственниками единственного жилого помещения, признанного в установленном порядке непригодным для проживания, когда такое обеспечение не осуществляется в рамках региональной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда.
Можно ли получить жилье вне очереди?
Рассмотрев дело, Конституционный Суд заметил, что ни из ст. 57 ЖК, ни из каких-либо других его норм не следует, что обязательным условием внеочередного предоставления жилья гражданам, жилые помещения которых признаны непригодными для проживания, является их проживание в жилых помещениях на основании договора социального найма, договора найма жилых помещений жилищного фонда социального использования.
Законодатель не связывает возможность признания гражданина нуждающимся во внеочередном предоставлении жилья с конкретным правом, на котором ему принадлежит или ранее принадлежало жилое помещение, а потому нуждающимся может быть признан как наниматель по договору социального найма, так и собственник жилого помещения. Кроме того, п. 1 ч. 2 той же статьи не исключает возможности предоставления жилых помещений малоимущим гражданам по договорам социального найма во внеочередном порядке, если на момент утраты жилища они не состояли на учете в качестве нуждающихся в жилье (определения от 27 февраля № 429-О/2018 и от 20 июля № 1610-О/2021).
Практика и разъяснения ВС
КС обратил внимание, что ранее Верховный Суд, обращаясь к истолкованию соотношения ст. 32 и 57 ЖК, в Обзоре законодательства и судебной практики за четвертый квартал 2009 г. отметил, что в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 57 данного Кодекса вне очереди жилые помещения по договору социального найма предоставляются гражданам, чье жилье признано непригодным для проживания и ремонту и реконструкции не подлежит. Законодатель не связывает возможность признания гражданина нуждающимся в жилом помещении с конкретным правом, на котором ему принадлежит или ранее принадлежало его жилье, а потому нуждающимся по смыслу данных законоположений может быть признан как наниматель по договору социального найма, так и собственник. Поскольку семья признана малоимущей, т.е. неспособной приобрести на свои личные средства жилое помещение, и принята на учет в качестве нуждающейся в таковом, постольку у органов местного самоуправления возникает обязанность предоставить ей жилое помещение по договору социального найма. Статья же 32 Жилищного кодекса, как отметил Суд, касается жилищных прав собственника жилья при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд и не исключает требования его ст. 57 предоставить жилые помещения по договору социального найма гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в таковых. Подобный подход нашел отражение и в решениях ВС по конкретным делам (определения от 1 апреля 2014 г. № 12-КГ14-2 и от 10 июня 2014 г. № 56-КГ14-2).
Однако, указал КС, такое понимание ст. 57 ЖК дополняется в правовых позициях Верховного Суда указанием на то, что собственник жилого помещения может приобрести благоустроенное жилье вне очереди только при условии его выселения из непригодного для проживания помещения в связи с изъятием земельного участка, на котором оно расположено или расположен многоквартирный дом, где оно находится, для публичных нужд. Из Обзора судебной практики по делам, связанным с обеспечением жилищных прав граждан в случае признания жилого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, следует, что действие ч. 2 ст. 57 ЖК можно распространить только на граждан, проживающих в жилом помещении на основании договора социального найма.
Как указано в обзоре, если при рассмотрении дела будет установлено, что помещение, в котором проживает гражданин, представляет опасность для жизни и здоровья по причине аварийного состояния или по иным причинам, то предоставление другого жилого помещения, отвечающего санитарным и техническим требованиям, взамен непригодного для проживания не может быть поставлено в зависимость от наличия плана и срока сноса дома. «Этот вывод помещен в раздел III Обзора, названный “Обеспечение жилищных прав нанимателя по договору социального найма жилого помещения, признанного непригодным для проживания”. Из этого суды заключают, что могут обязать орган местного самоуправления предоставить другое благоустроенное жилое помещение во внеочередном порядке лишь малоимущему гражданину, занимающему жилое помещение на основании договора социального найма. Если же гражданин владеет жилым помещением на праве собственности, то в том случае, когда он принят на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и является малоимущим, он – как это вытекает из раздела II “Обеспечение жилищных прав собственников жилых помещений, признанных непригодными для проживания” Обзора – подлежит обеспечению в порядке, предусмотренном ст. 32 данного Кодекса», – указано в постановлении.
Конституционный Суд заметил, что примеры такой интерпретации оспариваемых норм можно найти в судебных решениях (определения ВС от 21 ноября 2017 г. № 49-КГ17-22 и Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11 февраля 2021 г. по делу № 88-1585/2021), в том числе послуживших поводом к рассмотрению Конституционным Судом настоящего дела, и в ответе Верховного Суда на адресованный ему запрос. Суды исходят из предположения о том, что в силу ст. 210 и 211 ГК бремя содержания жилья, а также риск его гибели или повреждения лежат на его собственнике. В связи с этим гражданин – собственник жилого помещения, признанного непригодным для проживания, даже когда он признан малоимущим и состоит на учете нуждающихся в жилье, может надеяться на улучшение жилищных условий за счет органов публичной власти только в связи с решением вопроса о судьбе данного помещения и земельного участка, где оно расположено, т.е. вопроса об изъятии помещения и участка (определение судебной коллегии по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 октября 2021 г. № 88-15563/2021).
Тем самым, указал Суд, с одной стороны, ВС применительно к п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК указал, что собственнику или нанимателю жилья, признанного непригодным для проживания, жилое помещение по договору социального найма должно быть предоставлено вне очереди незамедлительно, поскольку законодатель не обусловил признание нуждающимся в получении жилого помещения тем или иным правом, на котором лицу принадлежит его жилье. С другой стороны, предлагая рассматривать ст. 32 данного Кодекса во взаимосвязи с положениями Закона о Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, ВС обращает внимание на то, что жилищные права собственника помещения, признанного непригодным для проживания, обеспечиваются по правилам ст. 32 данного Кодекса, а если дом включен в региональную адресную программу по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, то дополнительно – и ст. 16 данного закона. На базе этого подхода и формируется судебная практика: причем формально он не является неопределенным или противоречивым, поскольку раскрывает разные аспекты обеспечения граждан жильем в разных ситуациях на основе норм, соотношение которых в законодательстве четко не обозначено.
Конституционный Суд резюмировал, что сложившаяся практика допускает предоставление вне очереди жилых помещений по договорам социального найма состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилье гражданам, чьи жилые помещения признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат, только при условии, что эти граждане занимают такое помещение на основании договора социального найма. Для собственников же признание дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, а помещения – непригодным для проживания обычно не означает немедленного получения нового благоустроенного помещения взамен непригодного, но предполагает достаточно долгое ожидание расселения в порядке очередности.
Действия после потери жилья
КС указал, что положения ст. 32 и 57 ЖК – по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой в системе действующего законодательства, – исключают внеочередное предоставление жилья гражданам, которые признаны малоимущими, состоят на учете нуждающихся в жилье, являются собственниками единственного жилого помещения, признанного в установленном порядке непригодным для проживания и не подлежащим ремонту или реконструкции, и проживают в домах, признанных аварийными и подлежащими сносу, но не включенных в региональную адресную программу по переселению граждан из аварийного жилищного фонда. Иные же эффективные механизмы удовлетворения их жилищных потребностей отсутствуют.
Правовой механизм, закрепленный ст. 32 ЖК, неразрывно связан с гражданско-правовым институтом собственности, один из элементов которого – возможность изъять имущество для государственных или муниципальных нужд, и в силу данного обстоятельства он не касается непосредственно защиты жилищных прав граждан, не обладающих ресурсами, чтобы самостоятельно, без участия государства решить вопрос о приобретении жилых помещений взамен пришедших в негодность, утраченных в силу пожара и прочих чрезвычайных ситуаций. Кроме того, данная статья не предполагает и обязанности публичных органов по предоставлению жилья взамен, оставляя этот вопрос на усмотрение самих участников правоотношения, действующих в русле гражданско-правового принципа свободы договора и автономии воли его сторон.
В свою очередь, ст. 95 ЖК предусматривает, что жилые помещения маневренного фонда предназначены для временного проживания, в частности, граждан, у которых единственное жилье стало непригодным для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств, и тех, чье жилье стало непригодным для проживания в результате признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. Согласно ст. 106 данного Кодекса жилые помещения маневренного фонда предоставляются из расчета не менее 6 кв. м жилой площади на человека, и договор найма жилого помещения маневренного фонда заключается, в частности, на период до завершения капитального ремонта или реконструкции дома и до завершения расчетов с гражданами, чье жилье стало непригодным для проживания в результате признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, либо до предоставления им жилых помещений, но не более чем на два года. «Следовательно, применительно к самой распространенной ситуации срок пользования маневренным жилищным фондом ограничен без привязки к удовлетворению жилищных потребностей другим способом, а завершение расчетов не означает получения той суммы, которая позволяет решить жилищный вопрос самостоятельно. Реализация приведенных положений статьи 95 данного Кодекса также зависит от наличия свободных помещений маневренного фонда, притом что он не охватывает жителей индивидуальных домов, признанных непригодными для проживания вследствие естественного износа, а его природа несовместима с проживанием на постоянной основе», – указывается в постановлении.
КС заметил, что малоимущие граждане не могут воспользоваться и улучшением жилищных условий на основании договора найма жилых помещений жилищного фонда социального использования. Включение же гражданина в адресную программу по переселению из аварийного жилищного фонда зависит не от его социально-правового положения, а от принимаемых публично-властных решений. Указанные программы, федеральный проект «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда» и некоторые другие механизмы улучшения жилищных условий, например Программа реновации жилищного фонда в городе Москве и Программы комплексного развития территории жилой застройки (ст. 32.1 ЖК и гл. 10 Градостроительного кодекса), распространяются не на граждан, а на определенные дома или местности.
В сложившейся ситуации, заключил Суд, права малообеспеченных граждан зависят от принятия соответствующих решений государственными и муниципальными органами, в том числе о включении конкретного многоквартирного дома в региональную программу по расселению или об изъятии земельного участка, где расположен жилой дом, с предоставлением возмещения, по возможности в натуральной форме – в виде другого жилого помещения. Принятие такого рода решений, непосредственно зависящих от наличия бюджетных средств, от их распределения и включения в расходные обязательства, может быть отложено на довольно долгий срок, оценивая который, собственники жилья, признанного непригодным для проживания, самостоятельно выбирают: остаться жить на старом месте или же приобрести новое жилье.
Однако подобный выбор отсутствует у малоимущих граждан, указал КС. Даже будучи принятыми на учет в муниципальном образовании в качестве нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам социального найма во внеочередном порядке в силу п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК, они могут рассчитывать на улучшение своих жилищных условий только в случае финансового благополучия этого муниципального образования и наличия у него свободного жилищного фонда социального использования. К тому же их интерес может конкурировать с такими же интересами других малоимущих, состоящих длительное время на данном учете, или граждан, подлежащих внеочередному обеспечению жильем из государственного или муниципального жилищного фонда по другим основаниям.
Тем самым правовые инструменты, закрепленные в ст. 32 и 57 ЖК и ориентированные на защиту жилищных прав граждан в указанных в этих нормах случаях, равно как и любые другие жилищно-правовые институты, ни в каком сочетании – с учетом их явных и скрытых взаимосвязей – не образуют единого системного механизма, рассчитанного на обеспечение интересов лиц, нуждающихся в предоставлении социального жилья, не позволяют малоимущим гражданам – собственникам помещений, признанных непригодными для проживания, быть в достаточной степени уверенными в реализации их прав. Соответственно, действующее правовое регулирование не обеспечивает системной реализации права на жилище малоимущими гражданами, которым оно в силу прямого указания Конституции должно предоставляться бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами, резюмировал Конституционный Суд.
Для малоимущих граждан – собственников жилых помещений, дальнейшая эксплуатация которых без риска для жизни и здоровья невозможна, безусловной и конституционно значимой необходимостью является законодательное решение вопроса об условиях и порядке их обеспечения благоустроенными жилыми помещениями. Люди, оказавшиеся в такой тяжелой жизненной ситуации, как непригодность для проживания единственного жилья, при отсутствии средств не только на приобретение другого, но нередко и на наем жилья нуждаются в ясном и понятном регулировании, которое позволило бы им планировать свои действия для выхода из данной ситуации, а также определило бы обязанности публичной власти по содействию им, посчитал КС.
При этом в равной мере должны быть удовлетворены и требования о сбалансировании их прав с правами других лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Нормы же ч. 1, 8 и 10 ст. 32 и п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК в их взаимосвязи с иными законодательными и подзаконными актами и по их смыслу в правоприменительной практике не просто порождают пробел в правовом регулировании, но ведут к перерастанию отдельных нормативных погрешностей в такое состояние правового института, когда даже при всем наборе юридических фактов гражданин не в силах – в том числе обратившись в компетентный орган власти, а затем и в суд – сформировать уверенные ожидания в отношении возможности и способа удовлетворения своих жилищных потребностей. «Это вступает в противоречие с конституционными гарантиями достоинства личности и права на жилище, с принципами равенства, справедливости и соразмерности ограничений прав и свобод, а также их эффективной государственной, прежде всего судебной, защиты», – резюмируется в постановлении.
Что решил Конституционный Суд
Суд признал ч. 1, 8 и 10 ст. 32 и п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК не соответствующими Конституции в той мере, в какой они – в том числе во взаимосвязи с иными нормативными положениями – не обеспечивают системного решения вопроса об условиях и порядке удовлетворения жилищных потребностей граждан, которые признаны малоимущими, состоят на учете в качестве нуждающихся в предоставлении жилых помещений и являются собственниками единственного жилого помещения, признанного в установленном порядке непригодным для проживания (включая жилое помещение, входящее в состав многоквартирного дома, признанного аварийным и подлежащим сносу или реконструкции), когда жилищные права этих граждан не осуществляются в рамках региональной адресной программы по переселению из аварийного жилищного фонда.
КС указал на необходимость внести изменения в правовое регулирование, с тем чтобы обеспечить системное решение вопроса об условиях и порядке реализации жилищных прав граждан, учитывая при этом необходимость баланса интересов всех лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также актуальное и прогнозируемое положение дел с жилищным фондом, который может быть использован для этих целей.
До внесения изменений при применении ч. 1, 8 и 10 ст. 32 и п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК следует исходить из того, что граждане подлежат внеочередному обеспечению по договору социального найма благоустроенными жилыми помещениями, равнозначными по общей площади ранее занимаемым жилым помещениям, подлежащим изъятию для государственных или муниципальных нужд без оплаты возмещения, либо – если уполномоченными органами установлено, что нахождение в жилом помещении, признанном в установленном порядке непригодным для проживания, невозможно или создает непосредственную опасность для жизни или здоровья и при этом внеочередное обеспечение жилым помещением по договору социального найма не может быть осуществлено – незамедлительному обеспечению жилыми помещениями маневренного фонда на весь период до решения вопроса о способе удовлетворения их жилищных потребностей. Судебные акты, принятые по делу заявителей, КС постановил пересмотреть.
В ближайшее время эксперты «АГ» прокомментируют постановление Конституционного Суда.
