17 июня Конституционный Суд вынес Постановление № 40-П/2026 по делу о проверке конституционности п. 6 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ, регулирующей правила передачи отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов РФ.
Суд обязал регион обеспечить лесопожарные формирования требуемой техникой
Органами прокуратуры в 2022 и 2023 гг. были проведены проверки в отношении МОГБУ «Авиалесоохрана» и лесопожарных станций Магаданской области. Были выявлены нарушения требований в области пожарной безопасности в части условий хранения спецтехники, а также отсутствие техники, инвентаря и оборудования для пожаротушения в необходимом количестве. В связи с этим прокурор обратился в суд с иском, в котором просил обязать бюджетное учреждение в течение трех месяцев обеспечить надлежащее хранение спецтехники, а министерство природных ресурсов и экологии Магаданской области – в течение полугода обеспечить лесопожарные формирования требуемыми техникой, инвентарем и оборудованием.
Решением от 26 октября 2023 г. Магаданский городской суд подтвердил наличие выявленных прокуратурой нарушений, а потому удовлетворил административный иск. Учитывая, что для приобретения министерством требуемого имущества необходимо проведение государственных закупок, суд установил срок в один год для исполнения судебного акта.
Вместе с тем апелляционным определением Магаданского областного суда от 19 февраля 2024 г. данное решение было отменено в части, в которой на министерство была возложена обязанность по закупке техники, инвентаря и оборудования. Суд указал, что согласно п. 6 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса осуществление мер пожарной безопасности, включая закупки необходимого оборудования, относится к федеральным полномочиям, переданным субъектам. Для приобретения соответствующих спецсредств Магаданской области из федерального бюджета выделялись субвенции, однако этого оказалось недостаточно. С учетом того что ранее министерство обращалось с заявкой о выделении средств из нераспределенного резерва субвенций из федерального бюджета, основания для вывода о бездействии с его стороны отсутствуют.
21 августа 2024 г. Девятый кассационный суд общей юрисдикции отменил апелляционное определение в указанной части, оставив в силе решение первой инстанции об обязанности министерства по проведению закупок. Кассационный суд основывался на том, что при недостаточности выделенных из федерального бюджета денежных средств ведомство должно было своевременно обратиться за выделением дополнительного финансирования (между тем соответствующий запрос был сделан административным ответчиком уже после принятия решения судом первой инстанции), притом что нормативное регулирование предоставления субвенции предусматривает механизм выделения средств из нераспределенного резерва субвенций из федерального бюджета. ВС РФ не стал рассматривать кассационную жалобу министерства.
КС пояснил порядок исполнения переданного субъекту РФ федерального полномочия
Правительство Магаданской области обратилось в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности п. 6 ч. 1 ст. 83 ЛК РФ, полагая, что данная норма не соответствует Конституции, поскольку позволяет обязывать госорганы субъекта РФ осуществлять переданные федеральные полномочия на охрану лесов на землях лесного фонда, включая приобретение противопожарных спецсредств, за счет собственных средств бюджета субъекта РФ, а не средств субвенций из федерального бюджета, в частности при исполнении соответствующего судебного акта. Необходимость использования в данном случае собственных средств бюджета субъекта связывается заявителем с отсутствием надлежащих правовых механизмов восполнения недостаточности выделенных из федерального бюджета на соответствующие цели средств субвенции.
Изучив запрос, КС подчеркнул, что в силу ст. 9 (ч. 1) Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Федеральный законодатель обязан устанавливать правовое регулирование, направленное на охрану лесов на землях лесного фонда от любого вредного воздействия. В частности, должны приниматься меры по предотвращению сокращения лесов, относящихся к лесному фонду, и тем более их уничтожения вследствие лесных пожаров.
Суд отметил, что законодатель вправе устанавливать как компетенцию органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в той или иной сфере совместного ведения, так и принципы разграничения их полномочий в соответствующей сфере совместного ведения. В то же время КС обратил внимание, что наделение региональных органов власти, как и муниципалитетов, федеральными полномочиями не меняет их принадлежности и не снимает с Российской Федерации ответственности за реализацию данных полномочий, включая их финансирование (постановления КС от 30 мая 2023 г. № 27-П и от 17 июля 2025 г. № 29-П).
Как пояснил КС, в соответствии с ч. 2 ст. 45 Закона об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ органам госвласти субъектов, должны содержать: перечень таких полномочий; федеральные органы, ответственные за контроль и мониторинг их осуществления; порядок определения общего объема субвенций из федерального бюджета и критерии их распределения, при этом объем субвенций должен определяться с учетом затрат на организацию исполнения переданных полномочий.
Суд указал, что финансирование переданных РФ ее субъектам полномочий на охрану от пожаров лесов на землях лесного фонда должно осуществляться таким образом, чтобы обеспечить надлежащее качество, непрерывность и полноту исполнения переданных полномочий. Исполнение органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий тесно связано с их собственными аналогичными полномочиями, финансируемыми региональным бюджетом. При этом органы субъекта несут ответственность за осуществление переданных им полномочий в пределах субвенций из бюджета РФ, предоставленных на осуществление данных полномочий.
В постановлении подчеркивается: Правительство РФ устанавливает не только параметры субвенций, предоставляемых регионам для финансового обеспечения переданных для осуществления их органам государственной власти полномочий, но и механизм выделения дополнительных средств из нераспределенного резерва федерального бюджета в случае их недостаточности. Для получения средств региональный орган власти должен в установленный срок подать в Рослесхоз заявку с обосновывающими документами, в том числе подтверждение наступления событий – пожаров, ветровалов, болезней леса и т.п. Решение о выделении средств принимается в месячный срок. Если документы не представлены, вопрос обычно не рассматривается, однако при тушении пожаров допускаются авансовые платежи с последующим предоставлением подтверждающих документов; при их отсутствии или неполном использовании аванс подлежит возврату в федеральный бюджет.
КС пояснил, что при неисполнении или ненадлежащем исполнении переданных полномочий суд может обязать региональные органы провести соответствующие противопожарные мероприятия, в частности приобрести необходимую технику и оборудование. Финансовое обеспечение исполнения таких судебных решений производится в пределах ассигнований, предусматриваемых в бюджетах субъектов РФ на очередной финансовый год, с учетом средств федеральных субвенций, предусмотренных на указанные мероприятия в федеральном бюджете и бюджетах регионов.
При недостаточности предоставленной субъекту субвенции для исполнения подтвержденной судебным решением обязанности провести противопожарные мероприятия уполномоченный орган данного субъекта РФ вправе инициировать в установленном порядке выделение необходимых средств из не распределенной между регионами субвенции в случае ее утверждения в федеральном законе о федеральном бюджете на текущий финансовый год. При этом Суд подчеркнул, что в приоритетном порядке должно осуществляться выделение средств нераспределенного резерва на финансовое обеспечение расходов по судебным решениям, связанным не только с тушением лесных пожаров, но и с принятием неотложных мер противопожарной безопасности.
Как указал КС, в случае необходимости незамедлительного исполнения судебного решения, которым на органы региона возложена обязанность провести мероприятия по охране от пожаров лесов, субъект РФ вправе, а если риск возникновения такого пожара является непосредственным и непредотвратимым – обязан использовать для этого собственное имущество, включая материальные ресурсы и финансовые средства. Такие расходы подлежат компенсации в первоочередном порядке из средств нераспределенного резерва. При его отсутствии или исчерпанности соответствующее финансирование должно быть осуществлено в следующем финансовом году при условии, что органами региона соблюдался установленный порядок расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление отдельных полномочий РФ в области лесных отношений.
Суд обратил внимание, что если установленный судебным решением факт неисполнения или ненадлежащего исполнения органами субъекта РФ своих полномочий на охрану лесов от пожаров связан с расходованием предоставленной на эти цели субвенции вопреки направлениям и объемам осуществления расходов, включая перечень приобретаемой пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, согласованным в установленном порядке с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, – притом что это не вызвано непрогнозируемыми лесоводственными, климатическими и иными условиями, возникшими в текущем финансовом году, – либо если разумные и достаточные меры по указанному согласованию со стороны органов субъекта РФ не принимались, то РФ вправе отказать в финансовом обеспечении исполнения названного судебного решения полностью или частично. В этом случае исполнение судебного решения должно производиться за счет средств бюджета субъекта РФ; в то же время уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ вправе оспорить это решение в судебном порядке.
Таким образом, Конституционный Суд постановил, что в выявленном конституционно-правовом смысле п. 6 ч. 1 ст. 83 ЛК не противоречит Конституции.
Мнения экспертов «АГ»
Член Адвокатской палаты города Москвы Олег Пантюшов отметил, что КС РФ разъяснил законодательные правила финансирования федеральным центром для реализации полномочий органами власти субъектов на охрану лесов от пожаров, с целью разрешения возникших разногласий, вылившихся в судебный спор.
Он подчеркнул, что согласно позиции Суда исполнение органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий тесно связано с их собственными аналогичными полномочиями; субъект обязан финансировать данные мероприятия, в том числе в рамках исполнения судебного решения, а если не хватает собственных финансовых средств – обратиться в центр. КС также пояснил, что расходы на незамедлительное исполнение судебного решения подлежат компенсации из федерального бюджета в первоочередном порядке, отметил Олег Пантюшов.
«Центр вправе отказать в финансировании, в частности если установит нарушения в расходовании субвенций. Отказ в выделении субвенций можно оспорить в суде. Главный вывод КС РФ: отсутствие или недостаточное финансирование из центра не может освобождать органы власти субъекта от исполнения полномочий на охрану лесов от пожаров. Соответственно, власти субъектов не могут ссылаться на отсутствие финансирования как причину для неисполнения переданных им федеральным центром полномочий, так как законодательство предусматривает гибкий механизм компенсаций понесенных расходов», – прокомментировал эксперт.
Юрист юридической компании «Защита прав военнослужащих», член Ассоциации юристов г. Москвы Галина Уланова отметила, что затронутая в постановлении проблема довольно актуальна. По ее словам, Суд разрешил давний конфликт: регионы обязаны тушить леса, но денег из федерального бюджета не хватает, а тратить свои им рискованно из-за нецелевого использования.
«Суд спас жизнь и экологию, поставив реальную безопасность людей выше бюджетных формальностей. Постановление дает регионам “зеленый свет” на экстренные траты своих средств, если пожар неизбежен, – это легальная защита от обвинений в нецелевом использовании. При этом гарантирован возврат денег региону (из резерва или в следующем году), если регион действовал добросовестно и подавал заявки вовремя. КС оставил “стоп-кран” для Федерации: компенсацию можно не давать, если регион сам виноват (нецелевое использование или бездействие), что справедливо. Таким образом, полагаю, что решение КС балансирует интересы центра и регионов, при этом главным является то, что люди и леса не страдают из-за бюрократии», – резюмировала Галина Уланова.
Управляющий партнер АБ «Аргумент» Станислав Анохин считает, что данное постановление КС устраняет возникавшую в правоприменении неопределенность относительно источника исполнения судебного решения: «В рассматриваемом деле обозначенная проблема не позволяла своевременно исполнять судебные решения, касающиеся столь социально значимой и важной задачи по охране лесов от пожаров. Возникшие споры об источнике финансирования исполнения обязательств до вмешательства КС разрешены не были. Убежден, что выявленный конституционно-правовой смысл оспариваемой нормы позволит избежать длительного исполнения решения и споров между субъектами относительно источников финансирования».
Адвокат, управляющий партнер ZHAROV GROUP Евгений Жаров отметил, что он как адвокат, специализирующийся на экологическом праве, рассматривает данное постановление КС как крайне значимое и своевременное разъяснение, которое устраняет давнюю правовую неопределенность, чреватую серьезными экологическими рисками. «Затронутая проблема – разрыв между переданными полномочиями и их финансовым обеспечением – является одной из наиболее острых в бюджетно-правовой сфере и напрямую затрагивает конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду. Суд фактически подтвердил, что отсутствие или недостаточность федеральных субвенций не может служить индульгенцией для региональных властей и не освобождает их от обязанности действовать, особенно когда есть вступившее в силу судебное решение, предписывающее устранить нарушения в области пожарной безопасности лесов. В противном случае мы столкнулись бы с парадоксальной ситуацией, когда формальное исполнение закона и судебного акта ставилось в прямую зависимость от бюджетного процесса, что в условиях ежегодных лесных пожаров могло бы привести к катастрофическим последствиям», – прокомментировал он.
Эксперт полностью согласен с выводами Суда, поскольку они основаны на фундаментальном принципе единства публичной власти и ответственности государства за сохранение лесного фонда как общенационального достояния. Особо ценным, по его мнению, является четко выстроенный механизм: региональные власти не только вправе, но в экстренных случаях обязаны использовать свои средства для немедленного исполнения судебного решения, что гарантирует неотвратимость защиты лесов, при этом им предоставлено безусловное право на последующую компенсацию из нераспределенного резерва субвенций в первоочередном порядке.
«Это справедливо, так как предотвращает перекладывание бремени финансовых затрат на субъект, который добросовестно стремится исполнить свою обязанность. Вместе с тем Суд правомерно установил и противовес: если неисполнение вызвано не объективной нехваткой средств, а неэффективным использованием субвенций или бездействием региональных властей при согласовании закупок с федеральным центром, то федеральный орган вправе отказать в компенсации, что стимулирует надлежащее планирование и исключает злоупотребления. Данное решение не только проясняет правоприменительную практику для Магаданской области, но и создает универсальный ориентир для всех субъектов, повышая эффективность механизмов взаимодействия в рамках единой системы исполнительной власти и укрепляя гарантии судебной защиты экологических прав», – подчеркнул Евгений Жаров.
