13 октября Конституционный Суд вынес Определение № 3292-О по запросу Правительства Республики Хакасия о проверке конституционности ч. 1 ст. 1, п. 1 ч. 1 ст. 128 «Отказ в принятии административного искового заявления» КАС РФ, п. 10 ч. 1 ст. 2, ч. 12 ст. 7 Закона об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ и ч. 4 ст. 3 Закона об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ, федеральных территорий и муниципальных образований.
На основе Постановления Верховного Совета Республики Хакасия от 13 декабря 2023 г. № 123-5 «О поручениях Верховного Совета Республики Хакасия по проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Контрольно-счетной палате Республики Хакасия в 2024 г.» (в редакции Постановления Верховного Совета РХ от 25 сентября 2024 г. № 342-13) республиканской Контрольно-счетной палатой совершены действия по анализу реализации отдельных полномочий Министерства лесного хозяйства РХ, деятельности госзаказчиков по обеспечению законодательства в сфере закупок, а также по оценке организационной структуры подразделений центральных аппаратов республиканских исполнительных органов и их подведомственных учреждений.
Глава Республики Хакасия – председатель республиканского правительства, правительство республики и иные исполнительные органы этого региона обратились с административным иском об оспаривании п. 2 Постановления Верховного Совета РХ № 123-5 в части поручений о проведении соответствующих мероприятий и действий Контрольно-счетной палаты РХ, совершенных в порядке исполнения этих поручений. В качестве оснований указывались нарушение установленного порядка планирования соответствующих экспертно-аналитических мероприятий, выход Верховного Совета РХ за рамки своих полномочий при включении этих мероприятий в перечень поручений по проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий республиканской Контрольно-счетной палате в 2024 г., а также неотнесение отдельных экспертно-аналитических мероприятий к компетенции этого ведомства.
Определением Абаканского городского суда от 7 октября 2024 г., оставленным без изменения вышестоящими инстанциями, было отказано в принятии административного иска к рассмотрению. Суды заметили, что оспариваемое решение и действия носят распорядительный характер и направлены на реализацию полномочий госорганов. При этом суды сочли, что они не вправе в порядке административного судопроизводства вмешиваться во внутреннюю деятельность законодательного органа субъекта РФ, возлагать на него обязанность совершить определенные действия, устранить допущенное бездействие или принять решение, поскольку иное означало бы нарушение принципа разделения властей. Верховный Суд РФ не стал рассматривать кассационную жалобу главы РХ, правительства и иных исполнительных органов Республики Хакасия.
Тогда Правительство Республики Хакасия направило запрос в Конституционный Суд: в нем отмечалось, что ч. 1 ст. 1, п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС, п. 10 ч. 1 ст. 2, ч. 12 ст. 7 Закона об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ и ч. 4 ст. 3 Закона об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ, федеральных территорий и муниципальных образований не соответствуют Конституции, поскольку исключают возможность оспаривания высшим должностным лицом и высшим исполнительным органом субъекта РФ в рамках административного судопроизводства правового акта законодательного органа региона, содержащего поручение региональному контрольно-счетному органу о проведении экспертно-аналитических мероприятий в отношении исполнительных органов субъекта РФ, а также действий этого контрольно-счетного органа, совершенных в порядке исполнения данного поручения и выраженных в обязательных для исполнения требованиях и запросах, по основанию, связанному с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка планирования соответствующих экспертно-аналитических мероприятий.
Изучив материалы запроса, КС отказал в принятии его к рассмотрению. Он заметил, что поручения Верховного Совета Республики Хакасия, оформленные соответствующим постановлением, предложения главы республики направляются в Контрольно-счетную палату РХ в срок до 15 декабря года, предшествующего планируемому. До рассмотрения коллегией Контрольно-счетной палаты РХ проект годового плана работы направляется в комитеты (комиссии) регионального парламента и высшему должностному лицу республики. Этот проект рассматривается коллегией республиканской Контрольно-счетной палаты и утверждается председателем контрольно-счетного органа республики в срок до 20 декабря года, предшествующего планируемому. Утвержденный годовой план работы направляется в Верховный Совет РХ, главе республики в срок до 30 декабря года, предшествующего планируемому.
При этом поручения Верховного Совета РХ и предложения главы республики подлежат обязательному включению в годовой план работы Контрольно-счетной палаты РХ. Проведение контрольно-счетным органом субъекта РФ контрольного и экспертно-аналитического мероприятия в региональном исполнительном органе, в том числе в соответствии с поручением законодательного органа, не может не оказывать определенное влияние на его текущую деятельность. Однако объективно возникающие при этом для исполнительного органа, его руководителей и сотрудников неудобства и обременения – это неизбежное следствие реализации потребности в обеспечении средствами внешнего финансового контроля законного и эффективного использования публичных ресурсов – финансов и имущества соответствующего публично-правового образования.
КС указал, что должностные лица контрольно-счетных органов не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций, а также разглашать информацию, полученную при проведении контрольных мероприятий, предавать гласности свои выводы до завершения контрольных мероприятий и составления соответствующих актов и отчетов. Соответственно, само по себе осуществление контрольно-счетным органом региона в отношении исполнительного органа субъекта РФ контрольного или экспертно-аналитического мероприятия не противоречит принципу самостоятельного осуществления органами публичной власти своих полномочий.
Суд также заметил, что взаимоотношения законодательного и исполнительных органов по поводу осуществления контрольно-счетным органом субъекта РФ контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в отношении последних реализуются в рамках системы сдержек и противовесов, обеспечивающей баланс ветвей госвласти. При этом механизмы формирования публичной власти с учетом многопартийности и политического плюрализма могут привести к тому, что большинство депутатов законодательного органа и высшее должностное лицо субъекта РФ относятся к разным политическим силам. Это обстоятельство, хотя и не является единственно возможной предпосылкой активизации реализации контрольных функций законодательного органа, объективно может повышать интенсивность парламентского контроля, в том числе путем поручений контрольно-счетному органу на проведение контрольных или экспертно-аналитических мероприятий в исполнительных органах.
«Такое положение дел само по себе не может восприниматься как упречное, поскольку именно в рамках реализации системы сдержек и противовесов соответствующие органы должны достичь компромисса и найти взаимоприемлемое решение о степени обременения органов исполнительной власти мероприятиями контрольно-счетного органа по поручению законодательного органа. Во всяком случае в ситуации инициирования законодательным органом поручений контрольно-счетному органу в отношении исполнительных органов нет оснований утверждать, что он реализует по отношению к исполнительным органам административные и иные публично-властные полномочия на исполнение и применение законов и подзаконных актов», – отмечено в определении.
Конституционный Суд добавил, что действующее законодательство не допускает вмешательства высшего должностного лица и исполнительных органов субъекта РФ в парламентский контроль, осуществляемый законодательным органом региона посредством поручений, направляемых в контрольно-счетный орган, а также в самостоятельное планирование деятельности этого органа внешнего государственного финансового контроля. Вместе с тем вышесказанное принципиально не исключает того, что постановление законодательного органа субъекта РФ, содержащее поручение контрольно-счетному органу региона о проведении мероприятия, или сами действия или бездействие регионального контрольно-счетного органа окажутся в поле зрения суда в споре с участием высшего должностного лица или исполнительного органа субъекта РФ либо его должностного лица.
Так, в соответствии со ст. 13 Закона об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ требования и запросы должностных лиц контрольно-счетных органов, связанные с осуществлением ими своих должностных полномочий, являются обязательными для исполнения органами госвласти и региональными госорганами, а их неисполнение, а также воспрепятствование осуществлению ими возложенных на них должностных полномочий влекут за собой ответственность, установленную законодательством. Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий могут служить фактическим основанием для принятия постановлением законодательного органа субъекта РФ решения о недоверии или доверии высшему должностному лицу региона, а также решения о недоверии или доверии руководителям исполнительных органов субъекта РФ, в назначении которых на должность участвовал законодательный орган региона.
Кроме того, если при проведении контрольных мероприятий выявлены факты незаконного использования средств бюджета субъекта РФ, бюджета федеральной территории, местного бюджета, а также средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда региона, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, контрольно-счетный орган незамедлительно передаст материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы, последние обязаны предоставлять контрольно-счетному органу информацию о ходе рассмотрения и принятых решениях по переданным материалам. Следовательно, указал Суд, результаты деятельности контрольно-счетного органа субъекта РФ могут служить основанием для принятия соответствующих мер, а потому эти результаты не могут оцениваться как не затрагивающие законные интересы региональных исполнительных органов и их должностных лиц.
Как счел КС, возможна трансформация осуществления контрольно-счетным органом субъекта РФ контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, имеющих своим предметом деятельность исполнительных органов, в такие правоотношения, в рамках которых применительно к исполнительным органам и их должностным лицам реализуются административные и иные публично-властные полномочия на исполнение и применение законов и подзаконных актов. В этом случае возникают предпосылки для судебного контроля за обеспечением законности и обоснованности решений, действий или бездействия, принятых или совершенных в ходе или по итогам реализации по отношению к региональным исполнительным органам контрольно-счетного органа субъекта РФ. «Применительно к указанным заявителем правоотношениям это может влечь необходимость для суда при рассмотрении спора выяснять, соблюдены ли требования законодательства, устанавливающие полномочия органа субъекта Российской Федерации на осуществление парламентского контроля в части дачи соответствующих поручений органу внешнего финансового контроля, соблюдены ли последним при осуществлении экспертно-аналитических мероприятий установленные требования и стандарты, а также оценивать соответствие решения законодательного органа субъекта Российской Федерации и действий контрольно-счетного органа установленному законом порядку планирования этих мероприятий», – отмечается в определении.
Таким образом, заключил Суд, оспариваемое регулирование не может быть истолковано как исключающее из сферы судебного контроля вопрос о законности и обоснованности решений законодательного органа субъекта РФ, послуживших основанием для проведения контрольно-счетным органом региона в отношении исполнительных органов субъекта РФ экспертно-аналитических мероприятий, а также действий регионального контрольно-счетного органа в связи с проведением таких мероприятий. Однако эта судебная защита законных интересов органов исполнительной власти и их должностных лиц реализуется в ходе споров относительно решений или действий госорганов, принятых или совершенных в ходе осуществления этих мероприятий или с учетом их результатов.
В ходе такой судебной защиты они, в частности, могут ссылаться на основания, связанные с нарушением установленного НПА порядка планирования экспертно-аналитических мероприятий регионального контрольно-счетного органа. Хотя наличие подобного нарушения само по себе не предопределяет вывод о недействительности результатов соответствующего мероприятия, оно может являться фактором, влияющим на его решение. В связи с этим, как счел КС, оспариваемые положения не содержат неопределенности с точки зрения их соответствия Конституции в обозначенном в запросе аспекте.
По мнению адвоката, руководителя практики адвокатской конторы «Аснис и партнеры», к.ю.н. Дмитрия Кравченко, в кризисные времена споров о полномочиях ветвей власти становится все больше. «Попытки разрешения в суде спора законодательной и исполнительной власти субъекта РФ для новейшей России довольно редки и тем интересны. В данном случае КС дает достаточно сложные критерии разграничения ситуаций, когда суд вправе рассматривать иски исполнительных органов против действий и решений парламентов и подчиненных им контрольно-счетных структур. С одной стороны, КС говорит о том, что обращение высшего должностного лица и исполнительных органов субъекта РФ в суд для оспаривания правового акта законодательного органа субъекта РФ и действий контрольно-счетного органа субъекта РФ в части соблюдения требований к организационной деятельности указанных госорганов, предназначенной для осуществления этих мероприятий, как инструмент вмешательства в контрольную деятельность парламента не допускается», – заметил он.
С другой стороны, заметил эксперт, Конституционный Суд делает вывод о принципиальной возможности судебного контроля законности и обоснованности решений законодательного органа субъекта РФ, послуживших основанием для проведения экспертно-аналитических мероприятий, а также действий контрольно-счетного органа субъекта РФ в связи с их проведением. «Интересно, как эта конституционная двойственность теперь проявится в конкретном деле заявителя, которому Суд в рассмотрении соответствующего заявления отказал», – задался вопросом Дмитрий Кравченко.
Руководитель Центра конституционного правосудия, к.ю.н. Иван Брикульский полагает, что КС РФ несколько упростил довольно сложную проблему разделения властей и связанную с ней аргументацию. «Суд сосредоточился на том, что законодательный орган вправе давать поручения Контрольно-счетной палате, которая обладает организационной и функциональной независимостью, а исполнительная власть не должна вмешиваться в организацию парламентского контроля. Сам же конституционный вопрос здесь значительно шире. Как минимум с точки зрения формальной логики само по себе наличие у парламента контрольных полномочий еще не означает, что любой способ их осуществления совместим с принципом разделения властей. Более того, формально поручения адресованы самостоятельному контрольно-счетному органу, но фактически их исполнение непосредственно затрагивает исполнительную власть. Суд сам указывает в тексте определения на конфликт двух ветвей власти, возглавляемых разными политическими силами. Суду следовало поставить другой вопрос: не превращается ли реализация законного парламентского полномочия посредством контрольно-счетного органа в инструмент чрезмерного вмешательства в самостоятельную деятельность исполнительной власти? Иными словами, нужно оценить не только формального адресата поручения и наличие компетенции, а скорее реальные последствия ее осуществления для конституционного баланса властей власти», – счел эксперт.
Он добавил: наличие у парламента контрольных полномочий само по себе еще не означает, что любой способ их осуществления соответствует принципу разделения властей. Принцип разделения властей предполагает не отсутствие конфликтов, а существование механизмов их разрешения, не нарушающих самостоятельность каждой из ветвей власти. В этом смысле, по словам Ивана Брикульского, важно выяснить, насколько необходим именно избранный способ реализации контрольного полномочия, соответствует ли объем поручений их законной цели и существуют ли альтернативные способы ее достижения, в меньшей степени затрагивающие самостоятельность исполнительных органов.
«КС РФ справедливо обратил внимание на необходимость поиска компромисса между ветвями власти, однако не предложил содержательных критериев оценки подобных конфликтов. Вместо этого он фактически разграничил организационную деятельность, вмешательство в которую посредством административного иска недопустимо, и последующие решения и действия, законность которых может проверяться судом. Ключевая проблема же состоит именно в определении границы между обычным парламентским контролем и таким способом его осуществления, который создает угрозу конституционной самостоятельности другой ветви власти», – полагает эксперт. По его мнению, это вовсе не означает, что Суд должен был автоматически признать требования регионального правительства обоснованными, но сама постановка конституционного вопроса требовала более дифференцированного подхода.
