Как стало известно «АГ», нотариус Спасского нотариального округа Республики Татарстан Ринат Зямилов обратился в Верховный Суд РФ с апелляционной жалобой на решение этого же Суда, которым ему было отказано в признании недействующими абз. 2–3 п. 7 Порядка определения количества нотариусов в нотариальном округе, утвержденного Приказом № 275 Минюста от 26 ноября 2008 г.
Количество нотариусов непропорционально численности населения округа
За период с 1 января по 15 сентября 2022 г. нотариус Ринат Зямилов совершил 269 нотариальных действий без регистрации уведомлений о залогах. При этом, по его мнению, в связи с непропорциональным количеством нотариусов по отношению к численности населения округа он лишился возможности самофинансирования нотариальной деятельности. В связи с этим он обратился в Верховный Суд РФ с административным иском.
Нотариус указал, что 26 ноября 2008 г. Минюст Приказом № 275 утвердил Порядок определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе. При этом Правительство Республики Татарстан не привело свое Постановление № 68 от 28 февраля 2007 г. об установлении количества нотариусов в части Спасского нотариального округа в соответствии с п. 6 (по численности населения) Порядка, ссылаясь при этом на п. 7 этого документа. По этой причине Ринат Зямилов посчитал, что абз. 2–3 п. 7 Порядка нарушают его права как нотариуса.
Как установлено п. 6 Порядка, отметил нотариус, орган государственной власти субъекта РФ при принятии решения об определении количества должностей нотариусов в нотариальном округе должен учитывать, в частности, численность населения в этом округе. На это же указывал Конституционный Суд в абз. 4 п. 3.1 Определения от 12 мая № 1144-О/2016. Учитывая различия экономической активности населения в городах федерального значения, городских поселениях и муниципальных районах, Минюст установил разные нормативы численности населения: от 15 тыс. до 25-30 тыс. человек на одного нотариуса (подп. 2 п. 6 Порядка). С учетом абз. 2 п. 2 Порядка, содержащего слово «требования», утвержденные нормативы численности населения являются обязательными к исполнению.
В соответствии с абз. 4 п. 7 Порядка учитывается возможность самофинансирования нотариуса, занимающегося частной практикой, с учетом обязательности наличия средств, в том числе на возмещение вреда в случае совершения нотариусом неправомерных действий или реального ущерба, причиненного неправомерным отказом в совершении нотариального действия. Следовательно, правило ч. 1 ст. 23 Основ законодательства о нотариате подлежит толкованию также с учетом правил п. 6 Порядка определения количества нотариусов в нотариальном округе. Часть 1 ст. 23 гарантирует нотариусу возможность самофинансирования нотариальной деятельности, являющейся экономической основой существования частного нотариата, зависящей от численности населения и количества нотариальных действий.
Ринат Зямилов отметил: абз. 1 п. 7 Порядка предусматривает, что при подготовке региональными управлением Минюста и нотариальной палатой предложений о количестве должностей нотариусов в нотариальном округе должны учитываться следующие критерии:
- количество совершенных нотариальных действий за год в нотариальном округе и в субъекте РФ;
- удаленность населенных пунктов друг от друга и транспортное сообщение между ними, а также возможность совершения нотариальных действий по графику приема населения, установленному нотариальной палатой;
- возможность самофинансирования нотариуса, занимающегося частной практикой, с учетом обязательности наличия средств на возмещение расходов нотариуса на страхование гражданской ответственности при осуществлении им нотариальной деятельности, возмещение вреда в случае совершения нотариусом неправомерных нотариальных действий или реального ущерба, причиненного неправомерным отказом в совершении нотариального действия, а также разглашением сведений о совершенных нотариальных действиях, уплату членских взносов в нотариальную палату, повышение уровня профессионального образования и квалификации, содержание и хранение нотариального архива, материально-техническое обеспечение и содержание нотариальной конторы и работников, иные расходы, связанные с профессиональной деятельностью нотариуса, занимающегося частной практикой, а также с учетом возможной поддержки нотариуса в соответствии с положениями ст. 11.2 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате.
Перечисленные абзацы п. 7 Порядка позволяют органу государственной власти субъекта РФ установить количество нотариусов при всяком количестве нотариальных действий в нотариальном округе и при любой численности населения в нем, т.е. принять произвольное решение, на свое усмотрение. Ринат Зямилов отметил: при низкой численности населения на одного нотариуса количество нотариальных действий будет низким, а потому отсутствует возможность самофинансирования нотариальной деятельности. В связи с этим, указал он, абз. 2–3 п. 7 Порядка не соответствуют ч. 1 ст. 23 Основ законодательства о нотариате.
В то же время Ринат Зямилов указал, что п. 6 Порядка установлены нормативы численности населения на одного нотариуса, а потому невозможно игнорировать взаимосвязь п. 6 и 7 Порядка. Кроме того, в п. 35 Постановления Пленума Верховного Суда № 50 от 25 декабря 2018 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» указано, что при проверке содержания оспариваемого акта или его части суду необходимо также выяснять, является ли оно определенным.
Также административный истец указал, что согласно п. 6 Положения об оказании социально-экономической помощи нотариальным палатам субъектов РФ и президентам нотариальных палат субъектов РФ, утвержденного Решением Правления Федеральной нотариальной палаты (протокол № 04/09 от 19-20 марта 2009 г.), одним из условий оказания социально-экономической помощи нотариальным палатам по обеспечению нотариальной деятельности в нотариальных округах, экономическое развитие которых не позволяет нотариусу осуществлять нотариальную деятельность самостоятельно и независимо, является годовой валовый доход нотариуса. Ринат Зямилов отметил, что его валовый доход меньше установленной в этом документе суммы.
Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан № 68 от 28 февраля 2007 г. «Об определении количества должностей нотариусов в нотариальных округах Республики Татарстан» для Камско-Устьинского и Спасского нотариальных округов установлено по две должности нотариуса в каждом округе при численности населения менее 15 тыс. и 19 тыс. человек соответственно. На каждого нотариуса приходится менее 7,5 тыс. и 9,5 тыс. человек при норме 25-30 тыс. человек, указал Ринат Зямилов.
Таким образом, он просил признать недействующими абз. 2–3 п. 7 Порядка определения количества нотариусов в нотариальном округе, так как они не соответствуют ч. 1 ст. 23 Основ законодательства РФ о нотариате.
Должны учитываться все критерии
7 декабря 2022 г. Верховный Суд вынес Решение по делу № АКПИ22-971, которым отказал Ринату Зямилову в удовлетворении иска. Судебная коллегия по административным делам ВС указала, что доводы относительно уровня дохода нотариуса, по смыслу ч. 1 ст. 23 Основ законодательства о нотариате, свидетельствуют о неправильном толковании этой нормы, определяющей источники финансирования деятельности нотариуса, занимающегося частной практикой. Данные доводы также не соответствуют положениям ст. 1 Основ законодательства о нотариате, устанавливающим, что нотариат призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации, что гарантирует доказательственную силу и публичное признание нотариально оформленных документов; нотариальная деятельность не является предпринимательством и не преследует цели извлечения прибыли.
ВС указал, что оспариваемые нормативные положения устанавливают критерии, учитываемые при подготовке территориальным органом Минюста России по субъекту РФ и нотариальной палатой субъекта РФ предложений о количестве должностей нотариусов в нотариальном округе. Суд отметил, что критерий количества совершенных нотариальных действий за год в нотариальном округе и в субъекте РФ (абз. 2 п. 7 Порядка) устанавливает нагрузку на одного нотариуса в нотариальном округе исходя из фактической ситуации, сложившейся за отчетный период, и учитывается управлением и нотариальной палатой при подготовке предложений о количестве должностей нотариусов в нотариальном округе в связи с обнаруживающейся тенденцией к увеличению количества нотариальных действий, приходящихся на одного нотариуса, либо в связи с сокращением такого количества.
Критерий возможности самофинансирования нотариуса, занимающегося частной практикой, с учетом обязательности наличия средств на возмещение расходов нотариуса на страхование гражданской ответственности при осуществлении им нотариальной деятельности, возмещение вреда в случае совершения нотариусом неправомерных нотариальных действий или реального ущерба, причиненного неправомерным отказом в совершении нотариального действия, а также разглашением сведений о совершенных нотариальных действиях, уплату членских взносов в нотариальную палату, повышение уровня профессионального образования и квалификации, содержание и хранение нотариального архива, материально-техническое обеспечение и содержание нотариальной конторы и работников, иные расходы, связанные с профессиональной деятельностью нотариуса, занимающегося частной практикой, а также с учетом возможной поддержки нотариуса в соответствии с положениями ст. 11.2 Основ законодательства о нотариате (абз. 4 п. 7 Порядка) устанавливает экономическую возможность осуществления нотариусом профессиональной деятельности с учетом как предусмотренных законом издержек, так и с учетом мер возможной поддержки нотариуса за счет средств нотариальной палаты, Федеральной нотариальной палаты.
В нотариальных округах, расположенных на малонаселенных и труднодоступных территориях, экономическое развитие которых не позволяет нотариусу осуществлять нотариальную деятельность самостоятельно и независимо, материальная поддержка нотариуса осуществляется по его ходатайству за счет средств нотариальной палаты или при недостаточности средств нотариальной палаты по ходатайству нотариальной палаты и (или) нотариуса за счет средств Федеральной нотариальной палаты (ч. 1 ст. 11.2 Основ законодательства о нотариате).
Довод о том, что оспариваемые положения Порядка позволяют органу государственной власти субъекта РФ произвольно устанавливать количество должностей нотариусов в нотариальном округе без учета численности населения, что влечет невозможность самофинансирования нотариальной деятельности в малонаселенном пункте ввиду взаимозависимости количества совершенных нотариальных действий от численности населения, является несостоятельным, посчитал Верховный Суд.
Решение вопросов об определении количества должностей нотариусов в нотариальном округе, пределов нотариальных округов в границах территории субъекта РФ в соответствии с подп. 28 п. 2 ст. 26.3 Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ отнесено к полномочиям органов госвласти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), что также нашло свое отражение в п. 2 Порядка. Согласно п. 10 ч. 1 ст. 2 Закона об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ деятельность органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте РФ, осуществляется в соответствии с принципом самостоятельного осуществления органами публичной власти своих полномочий.
В абз. 2 п. 4 Порядка предусмотрено, что решение об уменьшении количества должностей нотариусов может быть принято только при наличии в соответствующем нотариальном округе вакантных должностей. Пунктом 6 Порядка установлено, что управление и нотариальная палата при подготовке предложений о количестве должностей нотариусов, а также орган государственной власти субъекта РФ при принятии решения об определении количества должностей нотариусов должны учитывать в совокупности наличие в каждом нотариальном округе не менее одной должности нотариуса и численность населения в нотариальном округе. При этом вторая и последующие должности нотариусов устанавливаются следующим образом: в нотариальных округах, установленных в границах городов федерального значения, один нотариус на 15 тыс. человек; в нотариальных округах, установленных в границах городских поселений, муниципальных и городских округов, – один нотариус на 20-25 тыс. человек; в нотариальных округах, установленных в границах муниципальных районов (за исключением городских поселений, в границах которых установлены нотариальные округа), один нотариус на 25-30 тыс. человек.
Тем самым, отметил ВС, критерий численности населения прямо предусмотрен подп. 2 п. 6 Порядка в качестве обязательного для учета соответствующими органами при подготовке предложений и принятии решения о количестве должностей нотариусов в нотариальном округе. Кроме того, в абз. 3 п. 7 Порядка в числе иных обязательных критериев при подготовке названных предложений указаны удаленность населенных пунктов друг от друга и транспортное сообщение между ними, а также возможность совершения нотариальных действий по графику приема населения, установленному нотариальной палатой.
Верховный Суд заключил, что доход нотариуса, полученный от нотариальной деятельности, и, соответственно, возможность самофинансирования зависят от количества совершенных нотариусом нотариальных действий. Вместе с тем необходимо отметить, что высокий показатель количества нотариальных действий, совершенных конкретным нотариусом, может быть обусловлен не только численностью населения в нотариальном округе, но и доступностью для населения нотариальных услуг, которая обеспечивается, в частности, установлением удобного графика приема населения и его соблюдением нотариусом, регулярными выездами нотариуса для совершения нотариальных действий вне места своей работы, своевременным совершением нотариальных действий.
Оспариваемые Ринатом Зямиловым критерии при подготовке предложений и принятии решений о количестве должностей нотариусов в нотариальном округе подлежат обязательному учету соответствующими органами в совокупности с иными установленными Порядком критериями и направлены на обеспечение баланса публичных и частных интересов, соответствуют установленным Основами законодательства о нотариате целям нотариальной деятельности. Верховный Суд отказал в иске.
Доход нотариуса должен покрывать потенциальный вред
Не согласившись с выводами Судебной коллегии ВС, Ринат Зямилов подал апелляционную жалобу. Он указал, что оспаривает абз. 2–3 п. 7 Порядка, которые позволяют органу государственной власти субъекта РФ установить количество нотариусов при всяком количестве нотариальных действий в нотариальном округе и при любой численности населения в нем, т.е. принять произвольное решение, на свое усмотрение. Административный истец отметил, что при низкой численности населения на одного нотариуса количество нотариальных действий также будет низким, в результате чего будет отсутствовать возможность самофинансирования нотариальной деятельности, поэтому оспариваемые абзацы п. 7 не соответствуют ч. 1 ст. 23 Основ законодательства о нотариате.
Первая инстанция указала на неверное толкование ч. 1 ст. 23 Основ законодательства о нотариате, одновременно сославшись на положения ст. 1 Основ. По мнению административного истца, в таком случае следует учитывать требования п. 4 ч. 5 ст. 12 и ч. 1 и 2 ст. 17 Основ, предусматривающие, соответственно, лишение гражданина, признанного банкротом, права на нотариальную деятельность и обязанность нотариуса при наличии его вины возместить причиненный его действием (бездействием) имущественный вред гражданско-правовым субъектам. «Позиция законодателя в том и состоит, что недопустимо несостоятельного гражданина в финансово-экономическом отношении допускать к дальнейшей нотариальной деятельности, так как нотариус несет полную имущественную ответственность», – указал он. По мнению Рината Зямилова, одним из гарантов возмещения причиненного вреда является размер дохода нотариуса, который должен быть по возможности высоким.
Ринат Зямилов попросил апелляцию отменить решение первой инстанции и удовлетворить административный иск.
Необходим индивидуализированный подход
Комментируя дело, адвокат, партнер КА г. Москвы «Минушкина и партнеры» Арам Мурадов отметил, что критерий численности населения прямо предусмотрен подп. 2 п. 6 Порядка в качестве обязательного для учета соответствующими органами при подготовке предложений и принятии решения о количестве должностей нотариусов в нотариальном округе, а потому указание на отсутствие дохода в качестве причины обжалования является ошибкой.
«Данная позиция ВС отвечает интересам граждан, так как услуги нотариусов доступны без ограничений и долгих очередей. Из своей практики могу добавить, что проблемы небольшого самофинансирования (дохода) у нотариальных контор – редкость», – отметил адвокат.
Заместитель председателя Коллегии адвокатов «ARM IUST» Нарине Айрапетян посчитала: Верховный Суд справедливо указал, что высокий показатель количества нотариальных действий, совершенных конкретным нотариусом, может быть обусловлен не только численностью населения в нотариальном округе – на это влияет доступность для населения нотариальных услуг и в целом так называемое «сервисное качество». Немаловажной является и репутационная составляющая профессии нотариуса. «Следует отметить, что от одного и того же количества людей может быть абсолютно разный эффект в плане результатов работы. Возможно, с учетом специфики территории обслуживания уполномоченным органам при определении количества нотариусов следует учитывать и иные критерии кроме законодательно установленных. Только индивидуализированный подход в рассматриваемом вопросе способен привести к балансу публичных и частных интересов, в данном случае интересов нотариуса», – посчитала адвокат.
Ринат Зямилов отказался от комментария со ссылкой на законодательство о нотариате.
