28 ноября Пленум Верховного Суда рассмотрел и направил на доработку в редакционную комиссию проект разъяснений о подготовке административного дела к судебному разбирательству в суде первой инстанции. Отмечается, что документ подготовлен в целях обеспечения условий для справедливого судебного разбирательства в установленный законом срок, правильного и единообразного применения положений Кодекса административного судопроизводства РФ и в связи с возникшими в судебной практике вопросами, требующими разъяснения.
Общие положения
В п. 1 проекта указано, что подготовка административного дела к судебному разбирательству является обязательной и осуществляется в соответствии с гл. 13 КАС РФ с учетом общих положений, правил производства в суде первой инстанции, а также особенностей производства по отдельным категориям дел, установленных Кодексом. Подчеркивается, что подготовка дела проводится судьей единолично после принятия административного искового заявления к производству суда с участием сторон, их представителей, заинтересованных лиц независимо от категории административного дела и его сложности, срока рассмотрения и других обстоятельств.
Согласно п. 2 подготовка дела осуществляется в целях его правильного и своевременного рассмотрения и направлена в том числе на определение обстоятельств, относящихся к административному делу, включая случаи, когда наряду с требованиями об оспаривании решения, действий (бездействия) заявлены требования о компенсации морального вреда, причиненного такими решением, действиями, и процессуальных действий, которые надлежит совершить суду и сторонам. В данном пункте подробно приведены задачи подготовки административного дела к судебному разбирательству.
В п. 3 указано, что на этапе подготовки дела в целях единообразного применения норм материального и процессуального права судье необходимо проанализировать практику применения правовых норм, регулирующих спорные отношения, определенную решениями КС РФ, постановлениями Пленума и Президиума ВС РФ, а также содержащуюся в обзорах судебной практики, утвержденных Президиумом ВС.
Исходя из п. 4 срок подготовки дела определяется судом исходя из возможности наиболее оперативного и эффективного решения ее задач, необходимости проведения предварительного судебного заседания и на основе принципа осуществления административного судопроизводства в разумный срок. Пленум ВС обратил внимание, что необоснованно длительная подготовка дела (например, отложение или перерывы в предварительном судебном заседании без достаточных оснований) может привести к нарушению права сторон на судопроизводство в разумный срок.
В п. 5 разъясняется, что перечень процессуальных действий, совершаемых судьей при подготовке дела, не является исчерпывающим и определяется исходя из задач подготовки. К ним в том числе относится рассмотрение вопросов о вступлении в дело административного соистца, привлечении административного соответчика, замене ненадлежащего административного ответчика или привлечении второго административного ответчика, вступлении в административное дело или привлечении к участию в административном деле заинтересованных лиц или об отказе в этом, о назначении экспертизы, принятии мер предварительной защиты по административному иску, возможности рассмотрения дела в порядке упрощенного (письменного) производства.
В следующем пункте отмечается, что в рамках подготовки дела суд может разрешить вопросы о рассмотрении дела путем использования систем видео-конференц-связи или веб-конференции, направления запросов, поручений, вызовов, обращений суда, в том числе в форме электронного документа.
Действия судьи при подготовке дела с учетом особенностей производства по отдельным категориям дел
Как следует из п. 7, содержание процессуальных действий, организационных мер, осуществляемых при подготовке каждого административного дела к судебному разбирательству в суде первой инстанции, определяется судьей с учетом особенностей производства по отдельным категориям дел.
В п. 8 поясняется, какие вопросы следует уточнить суду для обеспечения собирания необходимых доказательств и представления их в суд, распределения обязанностей по доказыванию по делам об оспаривании нормативного правового акта. В частности, следует выяснить полномочия органа или должностного лица на принятие НПА и пределы этих полномочий, соблюдение процедуры принятия НПА, в том числе формы и вида, в которых принят данный акт, правил введения его в действие. Также важно выяснить, затрагиваются ли данным актом права, свободы и законные интересы административного истца или оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены его права, свободы и законные интересы.
В соответствии с п. 9 при оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд выявляет обстоятельства, связанные с изданием его органом публичной власти, должностным лицом в целях его использования в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц, наличие в содержании такого акта результатов толкования норм права, а также определяет круг НПА, которым результат толкования, изложенный в оспариваемом акте, соответствует или противоречит.
В п. 10 изложено, что по делам об оспаривании действий или бездействия, решения лица, наделенного публичными полномочиями, суду с учетом требований и возражений сторон и независимо от их ходатайств надлежит, в том числе по своей инициативе, выяснить обстоятельства, указанные в ч. 9 ст. 226 КАС.
В п. 11 проекта указано, что при рассмотрении дела о взыскании обязательных платежей и санкций на этапе подготовки дела проверке подлежит соблюдение срока обращения налогового органа в суд с соответствующим административным иском. Кроме того, суд должен проверить основания для взыскания обязательного платежа, размер и расчет денежной суммы, составляющей санкцию, и положения НПА, устанавливающего санкцию, а также проверить, направлялось ли административному ответчику требование об уплате платежа в добровольном порядке.
Порядок подготовки административного дела к судебному разбирательству в суде первой инстанции
В п. 12 проекта подчеркивается, что на подготовку дела может быть указано в определении о принятии административного искового заявления к производству. По административным делам с сокращенными сроками рассмотрения на действия, совершаемые в рамках подготовки административного дела к судебному разбирательству в суде первой инстанции, может быть указано в определении о назначении административного дела к судебному разбирательству.
Согласно п. 13 в определении о подготовке (принятии, назначении) административного дела к судебному разбирательству судья указывает на процессуальные действия, которые надлежит совершить суду и лицам, участвующим в деле, сроки их совершения. В частности, судья предлагает лицам, участвующим в деле, представить к определенному сроку возражения в письменной форме на административное исковое заявление, доказательства, определить меры, которые необходимо принять для оказания сторонам содействия в получении доказательств.
В следующем пункте отмечается: если производство по административному делу было возбуждено на основании административного искового заявления, форма и содержание которого не соответствуют отдельным нормам КАС, в определении о подготовке административного дела к судебному разбирательству может быть установлен срок устранения недостатков путем представления текста уточненного административного искового заявления, копий прилагаемых документов в суд и лицам, участвующим в деле.
В п. 15 документа предлагается зафиксировать, что при указании в административном исковом заявлении в качестве заинтересованных лиц граждан, организаций или иных лиц, права и обязанности которых по мнению административного истца затрагиваются при разрешении административного дела, следует учитывать, что вопрос о составе лиц, участвующих в деле, разрешается судьей самостоятельно. Состав лиц, участвующих в деле, определяется путем вынесения соответствующего определения, в том числе протокольного при проведении предварительного судебного заседания, а также посредством перечисления состава лиц в определении о назначении дела к судебному разбирательству. На указанные определения не может быть подана частная жалоба.
Как указано в п. 16, в случае если при подготовке дела, в том числе в предварительном судебном заседании, выяснилось, что оно подлежит рассмотрению другим судом общей юрисдикции или арбитражным судом, судья передает дело в суд, к подсудности которого оно отнесено законом, в порядке, предусмотренном ст. 27 КАС. Для обеспечения правильного и своевременного разрешения административного дела судья при подготовке дела вправе рассмотреть вопросы об объединении дел, о выделении административных исковых требований с вынесением соответствующего определения, уточнено в п. 17 проекта.
В п. 18 проекта разъяснено, при каких обстоятельствах подготовка административного дела к судебному разбирательству в суде первой инстанции начинается сначала с учетом ранее совершенных процессуальных действий и принятых организационных мер.
В п. 19 обращено внимание на то, что на этапе подготовки административного дела к судебному разбирательству в суде первой инстанции судья содействует примирению сторон, если оно не запрещено законом и допускается по соответствующей категории административных дел. Суд разъясняет сторонам в целях урегулирования спора право обратиться за содействием к посреднику, в том числе медиатору, судебному примирителю, право использовать другие примирительные процедуры, а также разъясняет условия и порядок реализации данного права, существо и преимущества примирительных процедур, последствия совершения таких действий, принимает меры для заключения сторонами соглашения о примирении.
Действия суда и сторон в целях получения доказательств
Как следует из п. 20 проекта, объем и содержание процессуальных действий, организационных мер, осуществляемых при подготовке каждого административного дела к судебному разбирательству в суде первой инстанции, определяется судьей с учетом требований административного истца, обстоятельств, на которых они основаны, возражений и доводов иных лиц, участвующих в деле, обстоятельств, на которых они основаны, других обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела согласно подлежащим применению нормам права, а также иных особенностей конкретного дела. Исходя из этого, судья совершает процессуальные действия, направленные на получение доказательств, в том числе контролирует совершение необходимых действий сторонами и их представителями в целях уточнения фактов, входящих в предмет доказывания.
В п. 21 ВС отметил, что в целях реализации принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда судья должен установить, что копии административного иска и приложенных к нему документов вручены административному ответчику, не обладающему государственными или иными публичными полномочиями, а если таковые не направлялись, передать их административному ответчику; определить разумный срок для представления административным ответчиком в суд возражений в письменной форме по существу административного искового заявления и направления их копий административному истцу и заинтересованному лицу. Кроме того, судье надлежит проверить, получены ли административным ответчиком копии документов, в которых содержатся доказательства, обосновывающие фактические основания административного искового заявления; переданы ли суду и административному истцу и его представителю доказательства, обосновывающие возражения относительно административного искового заявления.
Как следует из п. 22, лица, участвующие в деле, их представители могут по собственной инициативе представлять доказательства по административному делу. Отмечается, что судья должен выяснить, имеется ли необходимость оказания содействия в представлении и истребовании доказательств лицам, не обладающим государственными и иными публичными полномочиями.
В п. 23 говорится о праве суда истребовать доказательства по своей инициативе, в том числе получить необходимые сведения для рассмотрения и разрешения административного дела из открытых источников, включая информационные системы, доступ к которым обеспечивается на официальных сайтах органов публичной власти в интернете.
В следующем пункте обращено внимание на обязанность суда истребовать вступившие в законную силу судебные акты по рассмотренному ранее гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному арбитражным судом, приговор суда и иные судебные постановления по уголовному делу и постановление суда по делу об административном правонарушении, принятые в отношении лиц, участвующих в деле, если в указанных судебных актах установлены обстоятельства, имеющие преюдициальное значение для данного дела в целях освобождения от их доказывания.
В соответствии с п. 25 судья разрешает вопрос об обязательном личном присутствии лица, участвующего в деле, в судебном заседании. При этом суд не вправе признать обязательной явку административного истца, не обладающего властными и иными публичными полномочиями, в том числе заявившего ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие. Лица, участвующие в деле, вправе приводить свои доводы и возражения относительно всех доказательств, полученных и истребованных судом, в том числе относительно достоверности сведений, полученных из открытых источников, поясняется в п. 26 проекта.
В п. 27 подчеркивается, что за проявленное неуважение к суду, препятствующее проведению своевременной подготовки дела, судья может наложить штраф на виновную в этом сторону, а за непредставление или несвоевременное представление письменных возражений или необходимых доказательств – наложить штраф на административного ответчика.
Действия суда при вызове сторон и их представителей
В п. 28 разъяснено, что при вызове сторон и их представителей судья обязан разъяснить им процессуальные права и обязанности, исходя из норм права, подлежащих применению, распределить обязанности по доказыванию обстоятельств, имеющих значение для дела, разъяснить последствия совершения или несовершения сторонами процессуальных действий в установленный процессуальный срок.
ВС указал, что суд опрашивает административного истца, административного ответчика, их представителей по существу заявленных требований и возражений для уточнения предмета доказывания и определения круга доказательств, которые необходимо истребовать судье или представить сторонам. В целях эффективной защиты своих интересов административный ответчик вправе поставить вопрос об уточнении требований административного истца и фактических оснований этих требований (п. 29 проекта).
В п. 30 уточняется, что для реализации права сторон на совершение распорядительных действий суд выясняет, поддерживает ли административный истец, признает ли административный ответчик административное исковое заявление полностью или в части, намерен ли административный истец отказаться от иска, признает ли административный ответчик требования, готовы ли стороны заключить соглашение о примирении.
Как отмечается в п. 31, при вызове сторон, а также в других случаях, когда возникает необходимость зафиксировать какие-либо обстоятельства или отразить результаты проведения подготовительных действий, могут вестись аудиопротоколирование и составляться протокол в письменной форме.
Предварительное судебное заседание
В п. 32 подчеркнуто, что при подготовке дела судья вправе провести предварительное судебное заседание, если ее задачи могут быть достигнуты лишь посредством его проведения в целях уточнения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела; определения достаточности доказательств для установления прав и обязанностей лиц¸ участвующих в деле, и обоснования выводов суда по конкретному административному делу; выявления фактов пропуска сроков обращения в суд; процессуального закрепления распорядительных действий сторон, совершенных при подготовке дела; выяснения возможности урегулировать спор до судебного разбирательства административного дела, в том числе путем использования примирительных процедур.
Исходя из п. 33 в предварительном судебном заседании могут применяться общие положения КАС о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства, о замене ненадлежащего административного ответчика, об осуществлении процессуального правопреемства, об объединении административных дел и о выделении административных исковых требований, о назначении судебной экспертизы, о приостановлении производства по административному делу, об оставлении административного искового заявления без рассмотрения, о прекращении производства по административному делу, об отложении судебного разбирательства административного дела, об участии в судебном заседании путем использования систем видео-конференц-связи, веб-конференции, о перерыве в судебном заседании.
В п. 34 обращается внимание на то, что если предварительное судебное заседание не проводится, суд вправе применить большинство указанных положений на этапе подготовки дела после изучения доводов лиц, участвующих в деле, представленных в письменной форме. В следующем пункте указано, что в предварительном судебном заседании судья и лица, участвующие в деле, совершают процессуальные действия, указанные в ст. 135 КАС, и иные необходимые действия, предусмотренные нормами гл. 13 Кодекса, если ранее они не были совершены.
Согласно п. 36 проекта в силу ч. 2 ст. 138 КАС предварительное судебное заседание проводится единолично судьей, осуществляющим подготовку административного дела к судебному разбирательству в суде первой инстанции, даже если дело подлежит рассмотрению коллегиальным составом суда в случаях, предусмотренных ст. 29 КАС. При этом если дело подлежит рассмотрению коллегиальным составом суда, процессуальные действия, связанные с непосредственным рассмотрением и разрешением административного дела по существу, не могут быть совершены в предварительном судебном заседании.
В п. 37 и 38 напоминается о праве судьи в предварительном судебном заседании объявить перерыв и отложить это заседание.
Как отмечается в п. 39, суд разрешает вопрос о готовности административного дела к судебному разбирательству после рассмотрения всех вопросов, вынесенных в предварительное судебное заседание в случае его проведения, либо после окончания подготовки дела. Признав административное дело подготовленным, судья выносит определение о назначении дела к судебному разбирательству.
В п. 40 подробно разъясняется порядок извещения лиц, участвующих в деле, а также прокурора, если его участие является обязательным, о времени и месте проведения предварительного судебного заседания. В п. 41 указано: в случае если все лица, участвующие в деле, явились в предварительное судебное заседание и не возражают против продолжения рассмотрения административного дела в судебном заседании, судья вправе вынести определение о завершении подготовки административного дела к судебному разбирательству в суде первой инстанции и об открытии судебного заседания, при условии что административное дело не подлежит рассмотрению коллегиальным составом суда.
В п. 42 отмечается, что определение о назначении административного дела к судебному разбирательству обжалованию не подлежит. На судебные акты, которыми оканчивается рассмотрение дела по существу, и судебные акты, препятствующие дальнейшему движению дела, принятые в предварительном судебном заседании, могут быть поданы апелляционная, частная жалобы, представление.
В заключительном пункте проекта поясняется, что принятие данного постановления повлечет признание утратившими силу п. 58, 59, 60 Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами КАС РФ».
Эксперты «АГ» проанализировали документ
Комментируя проект постановления Пленума ВС, адвокат КА Республики Татарстан «Рыбак, Коган и партнеры» Руслан Кутлубаев отметил, что столь подробные разъяснения порядка проведения стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству нацелены на реализацию принципа процессуальной экономии и, как следствие, на осуществление судопроизводства в разумные сроки, что при нынешней ситуации с нагрузкой на судебную систему имеет архиважное значение. Вместе с тем, по его мнению, разъяснения в целом несут больше практической пользы непосредственно судам, нежели участникам административного судопроизводства.
Руслан Кутлубаев особое внимание обратил на раздел проекта постановления «Действия судьи при подготовке дела с учетом особенностей производства по отдельным категориям дел». «Эти разъяснения, в случае их принятия, окажут ориентирующую функцию для лиц, участвующих в деле, как при подаче административных исков, так и при производстве доказывания тех или иных юридически значимых обстоятельств и при выстраивании линии защиты», – считает адвокат.
Адвокат КА Республики Марий Эл «Тезис» Оксана Ухова отметила, что проект постановления оставляет ощущение подготовленного ВС РФ «чек-листа» для судьи, рассматривающего административное дело. «Высшая судебная инстанция подробно, шаг за шагом описывает действия судьи, предусмотренные КАС РФ, при начале рассмотрения административного дела. С одной стороны, такая подробность, вероятно, чрезмерна, так как все указанные действия прямо прописаны Кодексом и какой-либо отличной от него трактовки действий судьи Верховный Суд не предлагает. С другой стороны, такое подробное изложение последовательности действий, скорее всего, существенно упростит понимание суда и сторон, что и в каком порядке должно совершаться при рассмотрении дела. Подобные чек-листы всегда имеют своей целью совершение однотипных последовательных действий для исключения возможности оставления без анализа какой-либо существенной части процесса. С этой точки зрения принятие подобного документа весьма полезно для судебной практики», – считает эксперт.
По мнению Оксаны Уховой, отдельного внимания заслуживают последовательно расставленные ВС акценты об инициативной активной роли судьи в процессе, который не должен полагаться на юридическую грамотность участников процесса, а сам совершать действия по сбору доказательств (п. 23 и 24 проекта), отслеживанию информирования участниками процесса друг друга о совершенных ими действиях, рассматривать возможность сближения позиций сторон, как по отдельным вопросам процесса, так и по процессу в целом, обсуждению причин пропуска срока на обращение в суд и т.д. Как пояснила адвокат, эта часть проекта имеет высокую значимость для всей судебной практики и является попыткой ВС вновь донести до судейского сообщества послание о том, что формальное отношение к рассмотрению судебных споров, противоречит сути судебных процедур, подрывает доверие участников процесса к судебной системе в целом.
«Кроме того, интересны и подвижки высшей судебной инстанции в таком важном вопросе, что является надлежащим доказательством по делу, и каким образом это доказательство может оказаться в деле. В п. 23 проекта ВС ориентирует суды, как мне кажется, опять в попытке уйти от чрезмерного формализма в процессах, на самостоятельное истребование доказательств из “открытых источников” и приводит примеры таких допустимых открытых источников – всевозможные реестры и информационные системы. Однако в этом случае неизбежно в практике встанет вопрос о том, какую информацию можно считать полученной из такого источника, и, конечно, возникнет проблема верификации такой информации», – подчеркнула Оксана Ухова.
Адвокат АП Вологодской области Илья Трайнин полагает, что проект разъяснений больше похож на инструкцию, чем на документ, дающий толкование норм КАС РФ. «При таких обстоятельствах более правильным, по моему мнению, является внесение соответствующих изменений в сам процессуальный закон. Постановления Пленума ВС не должны его подменять, поскольку это нарушает принцип разделения властей, а именно законодательной и судебной», – считает он.
Илья Трайнин добавил, что у него вызвало вопрос положение о предварительной квалификации. «Представляется, что квалификацию правоотношения в смысле применения к нему норм материального права дает суд при принятии решения и заранее решение суда ни в какой степени не может быть предрешено. Достаточно было бы того, чтобы суд определял обстоятельства для доказывания для каждой стороны», – полагает адвокат.
Партнер юридической фирмы Law & Commerce Offer Антон Алексеев отметил, что Пленум ВС РФ в данном проекте постановления уделяет достаточное внимание содержанию процессуальных документов, при этом в большинстве случаев в этом отношении он указывает на наличие у судов не обязанности о включении в такие документы необходимых сведений и информации, а права на это.
Эксперт подчеркнул, что во многом положения проекта носят побудительный характер, направлены на увеличение активности и инициативности суда при рассмотрении дела: сбор доказательств, привлечение в дело лиц для участия, кратчайшее рассмотрение дела. Антон Алексеев отдельно отметил разъяснение о том, что на этапе подготовки дела к рассмотрению суду в целях формирования единообразной правоприменительной практики необходимо проанализировать практику применения норм высшими судебными инстанциями по спорному правоотношению. Безусловно, данные разъяснения будут способствовать исключению возникновения и разрешению спорных ситуаций в ходе административного процесса, считает эксперт.
