24 июля Совет Федерации одобрил пакет поправок в Закон о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, Закон о гражданстве Российской Федерации и КоАП РФ, ужесточающих миграционную политику.
Получение гражданства
Так, первым законом исключается возможность получения гражданства РФ или права на проживание в стране мигрантами, имеющими непогашенную или неснятую судимость за совершение преступления как в России, так и за ее пределами (законопроект № 1163989-8).
Для этого ст. 5 Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ дополнена новым п. 4.1, согласно которому заявления, ходатайства о продлении срока временного пребывания иностранца в Российской Федерации подаются в территориальный орган МВД РФ непосредственно, либо в форме электронного документа с использованием Госуслуг, либо через подведомственное предприятие или уполномоченную организацию.
В соответствии с новым п. 5.2 ст. 6 этого же Закона иностранный гражданин, которому выдано разрешение на временное проживание в соответствии с указом Президента РФ об оказании гуманитарной поддержки лицам, разделяющим традиционные российские духовно-нравственные ценности, вправе повторно на основании соответствующего указа подать заявление о выдаче разрешения на временное проживание не ранее чем за 6 месяцев до истечения срока действия ранее выданного разрешения и не позднее чем за четыре месяца до истечения указанного срока.
Теперь мигрант для получения разрешения на временное проживание должен предоставить документ, подтверждающий отсутствие или наличие судимости за совершение преступлений за пределами Российской Федерации, – тогда в выдаче разрешения на временное проживание, как и вида на жительство, будет отказано либо оно будет аннулировано. Данное положение, как и наличие приговора, не распространяется на иностранных граждан, признанных беженцами либо получивших политическое убежище или временное убежище на территории России и не лишенных указанных статусов или не утративших их. Также от предоставления справки об отсутствии или наличии судимости освобождаются лица до 14 лет, высококвалифицированные специалисты и граждане, проходящие военную службу по контракту в Вооруженных Силах РФ или воинских формированиях Российской Федерации либо проходившие военную службу по контракту и участвовавшие в боевых действиях.
Корреспондирующие поправки внесены в ст. 18 Закона о гражданстве. При этом указано, что в течение двух лет со дня вступления в силу настоящего закона лица, имеющие гражданство Украины, иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие право на постоянное проживание на территории Украины, освобождаются от представления справки о судимости.
Партнер КА г. Москвы «Минушкина и партнеры» Арам Мурадов заметил, что анализировать закон нужно с точки зрения конституционных прав, баланса интересов безопасности и частной жизни, а также административной нагрузки на граждан и госорганы. Главный плюс, по его мнению, – это унификация правил о судимости: «Закон справедливо приравнивает судимости за пределами РФ к внутрироссийским для отказа в РВП, ВНЖ и гражданстве, закрывая давний пробел. При этом требование предоставлять справку о судимости исключительно “на бумажном носителе” от иностранного государства в реальности создаст огромные трудности для заявителей, а потому стоило бы предусмотреть возможность направления межведомственных запросов и признание электронных документов с машиночитаемой легализацией (апостилем), чтобы уйти от бумажного формата».
Вместе с тем Адам Мурадов полагает, что жесткое ограничение действия справок «не ранее чем за три месяца» без учета сроков легализации, перевода и бюрократических проволочек в стране исхода сделает процедуру трудновыполнимой для многих законопослушных людей. Он добавил: в законе не учтен механизм для случаев, когда получить справку объективно невозможно, например из-за вооруженного конфликта или разрушения архивов, что превращает эту норму в скрытый запрет на легализацию.
Адвокат филиала № 49 Московской областной коллегии адвокатов Татьяна Саяпина указала, что принятый закон закрывает путь к РВП, ВНЖ и гражданству РФ для иностранцев и лиц без гражданства с любой неснятой или непогашенной судимостью, если деяние признается преступлением по российскому праву, вне зависимости от тяжести и формы вины. С точки зрения актуальности закон вписывается в общий тренд на ужесточение миграционной политики и акцент на безопасности, поэтому можно ожидать его применения в практике МВД и судов достаточно активно, полагает она.
При этом, заметила Татьяна Саяпина, введены переходные положения: уже выданные до вступления закона РВП и ВНЖ в целом сохраняются, а для граждан Украины предусмотрено временное освобождение от обязанности предоставлять справку о судимости. «Для российских граждан плюсы закона в первую очередь связаны с декларируемым повышением уровня общественной безопасности и управляемости миграционных потоков. Государство получает инструмент для фильтрации миграции: ограничивается возможность легализации лиц с действующей судимостью, причем как по российским приговорам, так и по иностранным, если состав преступления корреспондирует УК РФ, – указала эксперт. – Это политически хорошо ложится на запрос части общества на “жесткий курс” в отношении правонарушителей среди мигрантов и может восприниматься как защита интересов добросовестных граждан и законопослушных мигрантов, которые не несут репутационные риски из-за “проблемного меньшинства”».
Минусы для граждан и общества сложнее и менее очевидны, но они существенны, полагает адвокат. Во-первых, закон не дифференцирует преступления по тяжести и форме вины: основанием для отказа и аннулирования документов становится любая неснятая или непогашенная судимость, включая неосторожные преступления (например, ДТП с тяжкими последствиями), что создает крайне жесткий, фактически автоматический барьер. Во-вторых, значительная часть семей с «миграционным элементом» может оказаться в ситуации вынужденной разлуки или необходимости выезда из РФ, что затрагивает и права российских граждан в семейных отношениях. В-третьих, усиление формализованных отказов и требования получать справки о судимости из иностранных юрисдикций увеличивают административную нагрузку как на мигрантов, так и на российские органы, создавая поле для бюрократических задержек и возможной коррупции.
«С точки зрения перспектив можно ожидать, что закон станет элементом более широкой тенденции к “нулевой толерантности” к правонарушениям среди мигрантов, включая дальнейшее расширение оснований для аннулирования статусов и выдворения. Практика его применения, вероятно, приведет к росту количества споров об аннулировании РВП/ВНЖ и отказах в гражданстве, где ключевыми станут вопросы эквивалентности иностранных приговоров нормам УК РФ, срока и факта погашения судимости, а также соблюдения процедурных гарантий. При этом на уровне правовой политики возможны и корректировки: например, введение исключений для ряда категорий (длительное проживание, наличие близких родственников – граждан РФ, реабилитационные программы) либо возвращение хотя бы минимальной дифференциации по тяжести преступления, если практика покажет чрезмерную жесткость и несоразмерные последствия для социально интегрированных мигрантов и их семей», – резюмировала Татьяна Саяпина.
Выдворение
Другим законом (законопроект № 1191445-8) расширен перечень правонарушений, за совершение которых мигранты помимо штрафа будут подлежать выдворению из страны. Число соответствующих статей КоАП выросло почти вдвое и теперь составляет 45. В частности, составы административных правонарушений экстремистской направленности, посягающих на общественную безопасность и правопорядок, субъектами которых могут являться иностранцы, дополнены обязательным наказанием в виде административного выдворения за пределы РФ.
За совершение ряда правонарушений, санкции которых дополняются административным выдворением, предусматривается наложение основного наказания в виде штрафа и обязательного дополнительного наказания в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения. При этом в силу ч. 3 ст. 3.3 «Основные и дополнительные административные наказания» КоАП виновному лицу за совершение одного административного правонарушения не может быть назначено два и более дополнительных наказания. В связи с этим вместо штрафа в качестве основного наказания установлено административное выдворение.
Внесены коррективы в ч. 3.8 ст. 4.1 «Общие правила назначения административного наказания» КоАП: решение о целесообразности применения к иностранцу административного выдворения будет приниматься исходя из комплексной оценки его личности и обстоятельств совершенного правонарушения. Так, будут учитываться продолжительность проживания правонарушителя в РФ, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории России, род деятельности и профессия, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство и другие имеющие значение для правильного разрешения дела обстоятельства.
Кроме того, расширен перечень составов правонарушений, при совершении которых иностранцами вышеуказанные положения не применяются, – в него включены административные правонарушения, которые причиняют вред конституционно защищаемым ценностям. Благодаря изменениям в п. 2 и 3 ч. 2 ст. 23.3 «Органы внутренних дел (полиция)» Кодекса полномочия на рассмотрение дел об административных правонарушениях, протоколы по которым составляются должностными лицами ОВД, влекущих административное выдворение, получат должностные лица ОВД на транспорте.
Модифицирована ч. 1.2 ст. 29.5 «Место рассмотрения дела об административном правонарушении» КоАП. В целях создания условий для реализации экстерриториального принципа рассмотрения дел об административных правонарушениях по ч. 3 ст. 20.25 «Уклонение от исполнения административного наказания» Кодекса такие материалы будут рассматриваться по месту их выявления.
В ст. 32.9 «Исполнение постановления об административном выдворении за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства» КоАП предусмотрен порядок приведения постановления о принудительном административном выдворении к немедленному исполнению путем дополнения ее ч. 4, устанавливающей случаи подачи ходатайства иностранца о приведении постановления к немедленному исполнению в соответствующие орган или должностному лицу, которое подлежит немедленному рассмотрению.
Ранее в комментарии «АГ» Арам Мурадов отмечал, что главное нововведение рассматриваемых поправок – это норма, позволяющая применять к иностранцам административное выдворение за пределы РФ за административные правонарушения, имеющие высокую общественную опасность. Он также указывал, что закон увеличивает штрафные санкции за правонарушения в сфере миграции и законодательства о защите государственной границы РФ. «Логика законодателя ясна: нужно сделать нахождение в стране нарушителя экономически невыгодным или вовсе невозможным. Предлагаемые изменения находятся в русле общей государственной политики РФ по ужесточению миграционного режима и борьбе с попытками дестабилизации российского общества извне. Ранее неоднократно высказывались мнения, что административного штрафа для предотвращения серьезных угроз явно недостаточно», – напомнил адвокат.
Татьяна Саяпина обращала внимание, что для граждан-иностранцев, даже давно и легально проживающих в России, возникают риски: судья или полицейский получают широкие полномочия высылать без учета семейных, экономических и гуманитарных обстоятельств, несмотря на декларативную отсылку к ч. 3.8 ст. 4.1 КоАП – законопроект исключает ее применение по множеству составов.
По мнению адвоката, с точки зрения практики правоприменения закон создаст серьезную нагрузку на суды и органы МВД, включая транспортную полицию, расширяя их юрисдикцию и вводя механизм немедленного исполнения выдворения: «Это может ускорить высылку, но повышает риск ошибок и нарушений процессуальных прав, особенно в условиях ограниченного времени на обжалование. В научном плане интерес представляет разрыв с устоявшимся принципом индивидуализации наказания – закон фактически вводит “автоматическую” высылку для иностранцев по целому перечню статей, что ставит под сомнение соответствие международным стандартам, например практике ЕСПЧ о недопустимости выдворения без учета личной ситуации».
